论政府转移支付的不规范对地方政府财政行为的影响

内容提要：政府转移支付问题一直是各级政府普遍关注的热点问题。近年来，政府转移支付资金规模正在不断扩大，但是，转移支付的不规范也日益暴露出来，并引起了地方政府争先恐后套取转移支付资金的行为。本文从政府转移支付现状出发，阐述了目前政府转移支付仍不规范，并从现实和理论的角度出发，分析了不规范的政府转移支付对地方政府财政行为的影响，提出了规范政府转移支付的政策建议。这对于完善我国政府转移支付制度具有重要的现实意义。

关键词：政府转移支付；不规范；地方政府；财政行为；影响

中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)03-0125-04

政府转移支付制度是世界大多数国家处理政府与地方政府财政关系的普遍做法。1994年我国引入了分税制改革，这是简化税收结构的一项主要改革，使我国由原来的财政包干制过渡到地方分税制，初步理顺了中央与地方政府间的责权关系。但在分税制改革的方案中，并未对中央政府和地方政府的事权划分做重新调整，导致了地方政府由于财权小、事权大而财政压力日渐沉重。在这种情况下，我国实施了政府转移支付制度，以保证各级政府履行职能，缩小地区之间的差距。

1．政府转移支付现状

1.1 中央政府转移支付现状

从实际情况来看，自1998年以后，中央财政收入每年的增长速度都超过地方财政收入的增长速度，财政收入的增量明显扩大。近年来，中央政府较大幅度地增加了对地方的转移支付，补助支出由1994年的2 389.09亿元增加到2002年的7 362亿元。2004年，财政总支出18 274.39亿元，其中地方税收返还和补助支出10 378.77亿元，占总支出的56.79%。2005年，为进一步提高各地区之间基本公共服务均等化水平，促进地区之间协调发展，财政将支出11 224.08亿元增加对地方特别是中西部地区的转移支付。同时，从2005年开始，全国范围内免征牧业税，财政将新增转移支付资金140亿元，用于支持地方落实这些政策。从以上数据我们可以看到，现阶段我国政府转移支付资金规模在不断扩大，尤其是对中西部地区的补助不断增加，保证了地方各级政府正常履行其职能的需要。

1.2 省以下转移支付现状

大部分地区省以下财政转移支付都以县级辖区为基础，实施多级次转移支付。由于多年来我国各级财政都是“吃饭”财政，因此，目前省以下财政转移支付也只能主要缓解省以下尤其是县级财政运行中的突出矛盾，如保证工资发放，提供政府机关运转的最低财力保障等。

2．政府转移支付不规范的具体体现

尽管政府转移支付规模不断扩大，并取得了一定成效，但是转移支付过程中仍然产生出了许多不容忽视的问题，如转移支付的力度小、功能弱等。而在这些问题当中，转移支付的不规范问题尤为突出，严重影响了政府转移支付制度的完善和实施。

2.1 转移支付资金分配不规范在政府间财政关系不断变化的情况下，尽管政府转移支付额在不断扩大，但是，在资金分配过程中仍然产生出了许多问题。目前现行的转移支付，在测算级次上，只是以省为单位进行测算，而没有考虑不同级次政府支出标准的差异，这样对测算的准确度难免有一些影响，容易产生不合理的分配结果。此外，在因素的选择上，对一些地区的特殊因素考虑较少，有些因素的选择和确定还需要进一步的数据支持。

税收返还是我国财政转移支付的主要形式，为保护各地区的既得利益，分税制改革方案中对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留，形成了一省（地）一率、一省（地）一额的非常不规范的转移支付制度。按“基数法”确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。这导致了不规范的分配模式，不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。

专项拨款办法的不规范尤其突出。一是专项拨款的分配缺乏科学的依据和标准。虽然，大多数专项拨款的分配都有比较规范和科学的分配方法，但也有一些专项拨款存在“讨价还价”和“撒胡椒面”的现象，该重点支持的没有得到重点支持，该补助的没有得到补助，不该补助的却享受到补助等问题，资金分配没有体现公平、公正，没有发挥专项拨款应有的引导和配置作用。二是专项拨款的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理。由于缺乏规范的制度约束，在设立对地方专项拨款时，一些不应列入专项拨款的项目也由财政安排了资金。专项拨款非规范化非制度化的存在，既造成了与地方事权与财权之间的错位，也导致了财政资金的分散。三是不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，出现了资金使用的分散、浪费和低效率。

2.2 转移支付方式不规范转移支付方式不规范，各地不平衡状况难以有效解决。我国现行转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级流动现象，不利于提高财政资金的使用效率，也不利于中央政府实施宏观调控。税收返还是以保证地方既得利益为依据的，它将原有的财力不均问题带入分税制财政体制中，使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题未能解决，不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准，与中央和地方事权划分的原则不相适应。

总之，政府转移支付的不规范不仅影响到转移支付制度的完善和实施，而且使得一些地方政府借机产生了许多不利于经济和社会发展的财政行为，这些行为也正在不断加剧政府间财政的不平衡性。

3．政府转移支付的不规范对地方政府财政行为的影响

3.1 政府转移支付的不规范对地方政府财政行为影响的现实分析

3.1.1 财政“钓鱼”现象。一些贫困地区的市、县级政府自有财力本来不足，往往超出自身的财力向上级政府争取项目，而当争取到项目以后，相应配套资金不足，于是出现了不少半拉子工程、胡子工程，影响了财政资金的使用效益，加大了财政负担，削弱了财政的宏观调控能力。财政专项资金在分配上不规范的情况较多。一是上级财政要求下级财政按投入资金额比例配套，政策一出，基层财政无所适从，左右为难。二是在资金的使用上，形成了“谁争取的资金谁使用”的局面，使一部分直接安排在部门或项目的资金脱离了财政的监督管理。

3.1.2 “跑部钱进”行为。“跑部钱进”中主要“跑”的是有资金、项目等审批分配权的中央部委，“钱”主要是指中央专项转移支付资金以及由有关项目所带来的资金。在这种行为产生的过程中，不少地方政府官员形成了“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目没发展”的思想。更有一些地方政府把争取项目、资金作为政治任务分摊到各个部门，并设立办事处来“跑部公关”。然而跑到手里的大部分资金同样成了有些部门或个人的囊中之物，据相关部门资料统计，1997年至1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个国定贫困县投入的总共488亿元扶贫资金中，有43.43亿元被挤占挪用。

3.1.3 争取外源税。实行分税制财政管理体制之后，地方税理应在地方政府财政收入体系中占据主体地位，成为地方财政收入的主要来源。但由于目前税种划分不规范、地方税主体税种不明确等原因，导致地方税收收入规模偏小。地方政府为了完成国税任务，获得税收返还补贴，在内部税源无法满足税收要求的情况下，便采取引税、挖税等获取外源税的手段。同时，各地方政府为最大限度地“引税、挖税”创收，互相压低税款征收比率，提高好处费支付比例，以增强自身竞争力。这种做法形成了虚假收入，并导致政府虚假政绩，弱化了地方政府发展经济的原动力；同时，税源缺乏坚实税基，将危及地方经济的长远发展。

3.2 政府转移支付的不规范对地方政府财政行为影响的博弈分析

3.2.1 转移支付过程中的博弈规则：假设博弈参与人为中央和地方政府，中央和地方政府都是理性人，都有使自身目标最大化的动机。中央与地方政府间博弈的过程中，地方政府力求得到最大的转移支付额，而中央政府则力求用尽量少的转移支付资金总量达到合理分配财力的目的。

3.2.2 政府转移支付的不规范对地方政府财政行为影响的博弈分析：在政府转移支付的博弈结构中，参与双方即中央政府和地方政府各产生两种情况：转移支付是否规范化，地方政府是否套取转移支付资金。地方政府从获取财力的预期收益分别表示为在地方政府套取资金的情况下，转移支付规范时是Y-C1，转移支付不规范时为Y+X-C1；在地方政府不套取资金的情况下，转移支付规范时是Y，不规范时为Y。其中Y是地方政府实际得到的支付额，而X则是地方政府通过套取资金得到的支付额，是地方政府的决策变量，C1是地方政府套取资金所耗费的成本。中央政府的预期收益是中央政府的收入减去地方政府转移支付额。中央政府的预期收益分别表示为在转移支付不规范的情况下，地方政府不套取资金时为R-Y，套取资金时是R-（Y+X- C1）；转移支付规范的情况下，地方政府不套取资金时为R-Y-C，套取资金时是R-（Y-C1）-C。其中R是中央政府的收入，C是中央政府为规范转移支付所花费的成本。将双方参与人的预期收益列表如下：

这一博弈其实是监督博弈，不存在纯战略纳什均衡。因为如果地方政府不产生套取资金的财政行为，中央政府就不会发现转移支付还有很多不规范的地方，那么中央政府的最优战略是继续使用现有的转移支付政策；如果中央政府转移支付继续使用现有的转移支付，即不规范的转移支付，地方政府最优战略就是套取资金，以增加转移支付额；如果地方政府产生套取资金的财政行为，则中央政府的最优战略就是规范政府转移支付；如果政府转移支付规范，地方政府的最优战略就是不产生套取资金的财政行为。这一博弈的显著特征是每一个参与方都想猜透对方战略，而每一个参与人又不能让对方猜透自己的战略。于是，在这里就成为混合战略纳什均衡，即参与人以某种概率分布随机的选择不同的行动。

设中央政府规范转移支付的概率为M，使用现有的方法进行转移支付的概率为1-M，那么，

地方政府不套取资金的预期收益为：Y・M+Y・（1-M）

地方政府套取资金的预期收益为：（Y-C1）・M+（Y+X-C1）・（1-M）

令两式相等，则解出：

同样，设地方政府不套取资金的概率为N，套取资金的概率为1-N，则

中央政府规范转移支付的预期收益为：

中央政府使用现有的方法进行转移支付的预期收益为：

令两式相等，则解出：

可见，混合策略意义上的纳什均衡为： ，说明，中央政府以1- C1/X的概率规范转移支付，以C1/X的概率使用现有的方法进行转移支付；地方政府以1- C/X的概率不套取资金，以C/X的概率套取资金。

3.2.3 双方博弈的相关结论分析：

一是中央政府规范转移支付的预期收益Q与地方政府不套取资金的概率N成反比。Q=（R-Y-C）・N+\[R-（Y-C1）-C\]・（1-N），经整理得出，Q=－C1N+R－Y+ C1－C，从而得出dQ/dN=－C1＜0，公式表明中央政府规范转移支付的预期收益Q是地方政府不套取资金的概率N的单调减函数。当地方政府不套取资金的概率高时，中央政府趋向于运用现有的转移支付政策；反之，中央政府趋向于规范现有的转移支付政策。

二是地方政府套取资金的预期收益P与中央政府规范转移支付的概率M成反比。P=（Y-C1）・M+（Y+X-C1）・（1-M），经整理得出，P=－XM+Y+X－C1，从而得出dP/dM=－X＜0，公式表明地方政府套取资金的预期收益P是中央政府规范转移支付概率M的单调减函数。当中央政府规范转移支付的概率高时，地方政府趋向于不套取资金；反之，地方政府套取资金。

三是从以上分析可以看出，政府转移支付不规范，地方政府就会产生套取转移支付资金的财政行为以增加转移支付额；要使地方政府不产生这种财政行为，就必须规范政府转移支付。

4．规范政府转移支付的政策建议

4.1 分配公式的重新计算

转移支付调整的是地区间的利益关系，其分配是否规范直接关系到地方的利益，并影响转移支付目标的实现。各国为了公平科学地计算各地转移支付额，一般都按照一定的测算依据、补助标准和公式，建立起一套规范化的指标体系。目前转移支付的分配一般有两种计算模式：简单比例因素法和收支型均衡模型法。而因素法的基本特点是，选取一些不易受到人为控制的、影响各地财政收入能力和财政支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等，对这些变量综合的加以测算和分析，以此确定各地的转移支付额。因此，为了使对地方的转移支付能产生公平和均等化的效果，采用因素法，以科学的公式来确定转移支付的规模和数量，是完善我国政府转移支付的一项重要步骤。从定性分析的意义来看，因素法的核心是如何确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求方面所处的地位；从定量分析的意义来看，问题的关键在于求出各种因素在决定收入能力和支出需求过程中所占的权数。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。

4.2 理顺和简化专项转移支付项目

专项转移支付在优化财政预算支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业等方面，具有一般性转移支付无可替代的作用。在完善专项转移支付项目中，应做好以下两点：一是规范管理，提高资金的使用效益。在分配方面，可以考虑采用费用分摊的办法，根据对于地方政府难以负担或社会效益较大的项目补助比例高，对于地方有能力负担的项目补助比例低的基本原则，确定不同项目的相应补助负担比例，并以立法形式加以规范，提高分配过程的透明度；二是建立严格、有效的项目准入机制和专项拨款监督体系，定期组织检查和评估，发现问题，及时纠正处理。

4.3 建立完善的监督机制完整的转移支付政策，不仅具有科学规范的资金分配办法，而且还包括对转移支付资金使用效果的评价、考核和监督机制。地方政府出于自身利益，对转移支付资金的使用往往会偏离财政的规定，造成转移支出使用的低效率。所以，首先应当加强对转移支付资金的监督管理。应根据目前转移支付资金的不同特点，制定不同形式的监管方式。对于一般性转移支付，可以以《预算法》为准绳，通过同级人大和上级财政对预决算的审核和预算执行的监督来实现；对于专项转移支付，仔细审查项目的重要程度和可行性报告，并针对每个项目进行全过程的监督管理。其次，对各类转移支付资金的效果进行考评。根据目前转移支付的类型和用途，设计一套比较科学规范的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核，以保障转移支付资金运用政策性要求和不断提高资金的使用效率。具体来说，对一般性转移支付主要考评资金运用的社会效果；专项转移支付资金首先要考评该项资金是否被运用到指定项目，有无被挪用现象，从使用方向上严格把关。

4.4 完善法律体系，加强约束机制财政转移支付制度要真正作为一种制度建立起来，就必须遵循法制化原则，需要进一步制定和完善有关转移支付的法规，如《财政法》、《预算法》等，就转移支付制度的内容、形式、依据、用途和监督等以立法的形式予以规范。同时，还需要制定一些法规，对转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有权威性的统一规定，确保规范化的转移支付建设有法可依。

参考文献：

[1]史磊.探析政府间转移支付制度\[J\].社会科学论坛，2003，（04）．

[2]寇铁军.完善我国政府间转移支付制度的若干思考\[J\].财贸经济，2003，（05）．

[3]冯秀华，郑永福.规范化财政转移支付制度的分析与设计\[J\].中国财政，1999，（09）．

[4]孙开.政府间财政关系研究\[M\].大连：东北财经大学出版社，1994．

[5]黄佩华，迪帕克等.中国：国家发展与地方财政\[M\].北京：中信出版社，2003．

[6]哈维・S・罗森.财政学\[M\].北京：中国人民大学出版社，1996．

[7]张维迎.博弈论与信息经济学\[M\].上海：上海人民出版社，1996：56―60．

[8]刘黎明.财政转移支付的博弈分析\[M\].北京：中国财政经济出版社，2000：12．

［作者简介］薛玮（1980-），女，甘肃天水人，中共甘肃省委党校公共管理教研部，主要从事行政管理方向的研究。

“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文”。