西北民族地区经济开发中公务员行政伦理制度化建设若干问题探析

内容提要：当前行政行为的失范、利益主体的多元化和政区竞争引发了人们对行政伦理建设的关注。在转型期，新旧两种社会运行体制和结构要素的痕迹并存，并直接或间接地影响到行政伦理的建设，使中国现实的行政伦理观念与实践呈现出十分矛盾的状况。行政伦理制度化建设取得了不少成绩，但在责任机制的设立、责任的衔接等方面还需要改进。

关键词：西北民族地区；公务员；行政伦理；制度化

中图分类号：D630.4文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)03-0128-05

1．当前政府公务员行政伦理制度化建设的背景

行政伦理是执政党、政府机关和行政公务人员在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总称。既包括作为个人的行政公务人员所应遵循的行政伦理要求，也包括作为群体的党的各级组织和各级国家机构所应遵循的行政伦理要求。其中，政府公务员行政伦理就是公务员的行政道德意识、行政道德活动以及行政行为规范的总和。其中，行政行为规范是行政行为的基础，具有规范性、实践性；行政活动是一定的行政道德意识、行政行为规范的体现。为法律和政策所支持的行政道德意识、行为规范都是很清楚的，但这并不意味着在实践中也是如此。

当前，见诸媒体的政府公务员滥用权力、、、效率低下、行政不作为等行政行为失范问题，引发了人们对于行政伦理问题的思考。主要表现是：一是行政行为的动机失范。部分行政人员把权、钱、名、利作为自己唯一的人生目标和价值追求，把行政为民、执政为公全然抛在脑后，视老百姓的利益和安全如草芥，野蛮执法，行政渎职，和行政不作为。比如在用人上，不是以德才兼备为标准，而是看与自己的关系，看其遇事办事是否站在自己一边，是不是自己小圈子里的人；在执法上，存在着大量的托人情、走后门现象，在许多地方和部门一些该办的合理合法的事，不托人找关系难办；一些不该办的、违反原则和规定的事，只要托人疏通也能办；在行政部门检查工作、处理问题、行政交往上奢侈浪费、公款消费、公款送礼、吃喝玩乐甚至公款旅游、公款，等等。

二是行政行为的过程失范。部分行政人员在转型的这一特殊时期，利用法纪不全、制度不严、监督不力的情况，、钱权交易、贪赃枉法等行政不廉现象。个别掌握一定人权、物权、财权甚至一定办事权的人不是把手中的权力用于履行职责，而是当成商品用于交易，从批租土地、签批工程、引进外资、银行贷款，到招工、招干、人事调配、评优评奖、质量检查都被用来索贿受贿，严重地损害政府的形象，损害了社会和群众的利益。另一面，公仆意识逐渐淡化了，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿。从调查数据我们可以看出群众对当前行政执法状况的看法：

在问及“您对当地政府官员的廉洁程度评价”时，在所调查的1 058人中，选“都很廉洁”的占54人，“权大的廉洁”的88人，“权小的廉洁”的126人，“大部分不廉洁”的606人，“都不廉洁”的126人，分别占总人数的5.1%、8.3%、11.9%、57.3%、11.9%。

“您找职能部门解决一件符合政策的事，一般情况”是：在1 058人中选择“随时解决”的仅占7.6%,选择“跑几次解决”、“托关系求人解决”、“很难解决”的各占32.9%、28.4%、21.9%。

“您在与政府职能部门的公务员交往中，有否遇到以下情况?”在参与调查的1 058人中，有626人选择了“办事拖拉、推诿扯皮”，380人选择了“执法态度生硬”，有250人选择了“吃拿卡要”，有76人选择了“指定消费产品”，分别占总数的59.2%、35.9%、23.6%、7.2%。

“你认为当地政府执法队伍的整体素质和形象怎样？”在1 058人中，选“很好的人”为90人，占8.5%；选“一般的人”为762人，72.0%；选“不好”的人为172人，占16.2%。

近些年来表现很突出的还有行政决策失范。因为不合理的政绩考核制度，造成各地行政长官大量制造政绩工程，劳民伤财，不顾老百姓的利益，决策不经过科学论证和公民听证，实行“拍脑门就上马”式的决策。在调查中当问“您感觉，本地政府在工作中：①实实在在为群众办事，②搞形象工程，华而不实，③既搞了一些形象工程，但也为群众办了一些实事，④只重视搞形象工程，不考虑为群众办实事”。在1 058人中，各项分别占总人数的7.8%、31.6%、52.2%、19.1%。

三是行政行为的结果失范。一方面是大量的行政人员违法、违规、违纪、违背道德的行为没有得到惩处，另一方面是勤政廉洁、遵纪守法、一心为公、求真务实、诚实守信的行政人员没有得到应有的物质奖励和精神鼓励，形成事实上的不轨者得利，老实人吃亏的情况。这种不公现象反过来加剧了一些失范现象的出现。

行政伦理之所以引起人们的关注，从深层次上说，还与改革所引发的行政法律关系中行政主体和行政相对人的地位及其相互关系发生的深刻变化相关。一方面是市场主体及其利益的多元化，其权利意识越来越强；另一面是政府需改进转变职能和行政行为方式，从主要依靠政策和行政命令，转向依靠法律法规来实施行政管理。由此，行政执法工作中的如下方面逐渐被强调：一是行使公共权力与保护公民权利相结合，公共权力的行使以保护公民权利为宗旨；二是行政管理与社会服务相统一，社会公众不再仅仅是管理的对象，更主要的是服务的对象。从管理型政府到服务型政府的转型是西北少数民族地区地方政府的重要任务，是市场经济与西部大开发的必然要求；三是权力因素与契约精神相渗透，这可以说与人民理念与社会契约精神的深入密切相关，政府权力是由人民授予的，另一方面也表现在政府管理方式的改革，如用行政合同、行政指导进行管理，说明政府管理中的一定程度的平等精神和契约精神正在慢慢地滋长。

行政伦理问题的提出、被强调，还与国际范围内、一国之内不同地区之间的竞争有关，也就是所谓政区竞争，即两个以上的行政区域政府竞争性地提供公共产品，以便吸引投资与发展本行政区域经济，它包括国家与国家之间的竞争，以及一个国家内部地方政府之间的竞争两种。由于政府面临着其他国家或其他地区政府竞争的强大压力，为了吸引资本、人才和技术，一国政府或一国内的各地方政府会主动制定保护产权的各种法律制度和政府制度。在计划经济时代，我国市场是由行政力量支配的，虽然没有明显的市场分割，但也没有市场竞争。改革进程开始后，随着行政权力由集中转向分散，以及非公有制经济主体的兴起，出现了两种市场竞争形式，即企业竞争和地区竞争。所谓企业竞争是指非国有经济进入市场后与国有经济之间的竞争。所谓地区竞争就是地方政府通过扶持本地企业与其他地区展开竞争，典型形式就是人们通常所说的“政府搭台，企业唱戏”。表面上看，竞争主体是企业，实际背后是政府起关键作用。一个地区的政策环境、市场环境、执法环境、基础条件、生态环境和人文环境如何，直接影响决定该地区对外开放和经济发展的水平。环境问题特别是软环境问题解决不好，就很难发挥区位优势和资源优势，很难引起投资者的投资兴趣。严格地说，绝大多数投资者对西部少数民族地区的自然环境和基础设施等硬环境的心理预期和底线较低，来此寻求合作商机，更看重的是“软环境”。相对于硬环境而言，市场软环境比较隐蔽和复杂。但随着经济的发展，软环境的建设显得越来越重要。

2．当前政府公务员行政伦理问题的实质

当前，人们较多地感受到了行政伦理建设中的问题，但更多地把原因归咎于这些人的人品、素质等个人原因，这固然有一定道理，但把这一切都归于个人则失之于片面。我们认为显性的行政行为规范容易随社会的发展变化而变化，相应的行政道德意识却不会随着一种行为规范的出现而自然变为现实，旧有的道德意识也不会自动退场，因而公务人员所遵循的行为规范也不会全部是在法律政策层面上站得住脚的行为规范，相反可能是“你规定你的，我的”。换句话说，讨论当前的行政伦理问题不能脱离具体的社会背景和历史变迁，否则就成了空洞无物的概念游戏。

任何行政主体及其工作人员都是处在一定类型的社会运行结构之中，不同的社会结构形态影响着不同的行政主体的伦理观念、行政人格和行政行为选择的道德倾向和评价标准。因为社会时代背景和历史条件的不同，中国古代行政伦理、西方行政伦理与现代中国行政伦理就大为不同，然而从报纸、电台等媒体的报道看，人们倾向于用传统农业社会的清官伦理来引导、评价现代中国社会的行政伦理行为，或用中国改革开放前的革命伦理和道德理想来衡量今天中国市场经济社会的行政伦理行为，或用西方市民社会的职业伦理来类比中国的行政伦理行为。这里实在有很大的误区。政府公务人员行政伦理类型的选择说到底就是要与发展中的经济与社会相适应。

当前中国社会正处于由计划经济向社会主义市场经济，特别是由等级身份性社会向公民社会的转型时期。在转型期，新旧两种社会运行体制和结构要素的痕迹并存，并直接间接地影响到行政伦理的建设，使中国现实的行政伦理观念与实践呈现出十分矛盾的状况。宪法、法律和政策所认可的现代行政伦理与中国古代社会惯性运行所遗留下来的行政伦理发生了冲突，表现为：

一方面，改革开放以来，中国更朝着社会主义市场经济体制和法治国家的目标努力。市场经济造就了利益主体和市场主体的多元化，也促使政府职能转变，改变计划经济体制下政府作为惟一主体的社会管理方式，公民在社会生活各个领域获得了前所未有的独立人格，出现了与市场经济相适应的中介性的民间社会组织和交往形式，从而使中国公民社会逐步展现其合理性和现实性，为新型行政伦理加固了体制性根基。反映在社会伦理和行政伦理之间的基本的伦理关系，就是公民是国家的主人，行政伦理的价值基础是公正、廉洁、高效，价值核心是让人民满意。

另一方面，由于中国几千年来的以农业文明为基础的等级森严根深蒂固的身份性社会，其行政伦理思想是恪守臣民或子民伦理道德规范，与建立在现代公民社会之上的现代行政伦理在本质上是格格不入的，有着强大的惯性力量。近现代以来，传统的等级身份性社会关系及其伦理观念并没有真正被消除，而是换了一种形式存留了下来，并且在一段时间里，借助高度集中的计划经济和行政权力得以巩固和强化，并与现代伦理相混杂。有学者就认为，西部少数民族地区独特的自然地理、复杂的民族关系和多变的历史环境等，决定了西部广大农牧民的政治人格既非传统的政治人格，亦非现代的政治人格，而是多重人格因素相互交织，相互影响。这些人格类型有臣民人格、草民人格、牧民人格和公民人格，四种人格类型中，占主导地位的是臣民人格，数量上比较多的是草民人格和牧民人格，而现代公民人格则若隐若现[1]。这表明尚未发展成型的公民社会与超稳定的旧行政伦理相互作用的制约关系，其主要表征是官本位，并表现在社会系统和行政系统的双重伦理关系中。

在社会系统，首先是中国社会资源短缺，公民平等的经济权利不可能充分实现，而行政官员则可以以自己的特殊身份地位“合法”占有各种稀缺的物资资源、各种发展机会。不同的社会身份和是否握有行政权力，决定了人们在社会生活诸方面所能实际享有的权利、社会地位、社会保障之间有巨大差异。再就是新中国建立并不断强化了过于庞大的国家机器，不仅造成吃财政饭的国家公务人员的过剩，使普通公民背负着养活比重太大的行政人员的义务，也使得公民自组织萎缩。公民社会所应当有的各种非政府的法人组织、民间社团、中介机构、行业协会、企业和学校等，几乎一律官员化、行政化、等级化，出现了官僚泛化现象。由于行政权力全面介入社会生活，使得手中掌握某项管理权限的人，可以充分利用手中的行政权力，实现自身利益最大化。特别是中国采取市场经济取向的渐进性改革后，在较长的摸索阶段，行政权力介入市场太深，仍然掌握着调配大部分社会资源的权力。这里，权力带来的个人或小集团收益的诱惑和刺激，远远大于行政伦理约束的力量。

而在行政系统内，官员任免实行的是自上而下的任命委派制，在考核上由上级对下级并且往往是从数字指标考察行政人员的“政绩”，据此决定晋升与否。所以对上负责成了硬性约束，而对下（民）负责则成了软约束。为了争夺较为稀缺的权位，必然形成紧跟上级而不是法律政策的内部通行规则。传统的关系文化又助长了这一制度的潜在弊端。也就是说，官员们热衷于在其所在的正式组织关系之外，根据同学、朋友、战友、亲缘、业缘、地缘等关系结成广泛的非正式群体。在此基础上形成各种各样的圈子，以之区分自己人和外人、圈内人与圈外人，并形成内外有别、亲属有别甚至截然相反的态度、行为和评价标准。圈子人的行为准则是相互照顾，形成了利益共同体。圈子、关系其实是保护伞，它有使圈子内成员保守秘密，使非法活动获得成效、并减少暴露危险的作用。关系现象导致的是在腐败等问题上持事实上的二元标准：痛恨非“自己人”、“非圈子”的腐败行为，而对于自己人、内部人的腐败行为，往往持默许、保留、沉默甚至赞许、支持态度。这一切则造成人治盛行而法治难行，行政伦理的价值基础不在法治而是人治。在这种情况下，行政系统内形成了一整套自身适用的职业伦理规范，即在上下左右纵横的多维行政关系中，其实际上的价值取向和核心目标是朝上的，就是服从上级，向上级负责；无视民意民情，来自民间、社会的监督批评声音也无法产生大的效果。

上述现实行政伦理关系的矛盾现象，在人们的心理影响上有见怪不怪、习以为常的趋势。作为行政职业规范的现行行政伦理，在社会体制转型的情况下，并行着两套规则：一套是以法律法规、文件等文本形式出现的正式规则，这套规则要求行政主体在社会系统中按照向下的价值取向，即为人民群众服务，让人民群众满意的价值取向选择行政行为。在这一前提下，在行政系统内按照向上的价值取向，即个人服从组织，下级组织服从上级组织的价值取向选择行政行为。另一套是积淀在人们内心的以非文本形式流行的欠缺合法性的潜规则――这套规则大家心知肚明却无法摆到桌面上；无论在社会还是在政府，也无论上级组织或上级个人的对错，下级首先必须服从上级，包括下级组织服从上级组织，下级个人服从上级个人，下级组织服从上级个人，它在日常行政活动和社会生活中起作用，是大多数行政人员能够入此行进此门，站稳脚跟的最起码规范。

处于内地的西北少数民族地方等级身份性色彩较之于东部更加浓厚，而公民社会色彩则更淡一些。其原因在于：第一，西北交通不便，人口密度小，教育规模小，教育成本高，基础教育发展落后，这在少数民族地区和贫困地区表现尤为突出。例如，1999年青海省农村牧区劳动力中，小学文化程度达71.6%，少数民族适龄儿童入学率为90%，而纯牧区适龄儿童入学率仅为70%，个别地区适龄儿童入学率只有30%。宁夏南部山区一些地方目前还未普及六年义务教育。不识字率除新疆维吾尔外都高于全国平均水平，尤其是甘肃、青海和宁夏，均高于全国平均水平一倍以上。不识字和小学文化程度合计占全部从业人员的比例，整个西北地区均高于全国平均水平。教育程度的落后影响了这些地方公民社会的发展。

第二，改革开放以来，相对于东部地区，西北地区的商品经济发展缓慢，私营经济和三资经济在整个经济中比重小，国有经济占绝大比重。这也制约着公民社会、权利意识的发展。官本位是人们行为处事的基本准则，传统体制的影响根深蒂固。到目前为止，仍有大量国有企业冠以行政级别。许多企业的厂长、经理常常不是按“市场”规律办事，而是看“市长”脸色行事。从现实看，社会上的个人组织更愿意采取与政府有关部门合作――以损害他人或公共利益――的方式。我们认为，利益多元化确实有助于现代行政伦理的实现，但不必然促进现代行政伦理。

第三，相对于东部沿海地区，西北少数民族地区收入低，财政困难，相对于收入而言，物价水平并不低，公务员比较微薄的工资水平难以应付正常的支出。这在一定程度上也会影响现代行政伦理的实现。

3．行政伦理制度化的现状、问题及改进

说行政伦理的制度性规定与实践的两张皮并不能否定制度建设本身的重要性。除了培育公民社会外，制度建设本身还是非常重要的一环，起着纽带作用。据不完全统计，近十多年来，从中央到地方的立法机关、行政机关和监察机关制定的有关领导干部和公务员的行政伦理方面的法律、法规和自律性的规定达1400余项。包括西北少数民族地方在内的各地方政府也出台了自己的公务员行为规范，规定了在处理行政事务、直接面对社会执行公务或提供服务时必须遵守的基本准则、工作程序、办事规则、行政纪律及言行标准，包括公务员政治规范、公务员廉正规范、公务员行政效能规范、公务员礼仪规范、公务员保密规范、公务员公文处理规范等。尤其是公务员在行政活动中是否廉洁、高效和保持行政礼仪，直接影响到政府在群众中的形象和权威。在西部大开发中，西北少数民族地方投资环境的好与坏直接由政府公务员体现，从我们的调查看，当地的政府对此很清醒。比如，新疆自治区为了改善投资软环境，提高行政效能，设立了“行政效能监察投诉中心”，专门负责受理有关事项的投诉、转办、督办、检查、调查、通报。乌鲁木齐市制订了本市《国家行政机关及其公务员公共服务行为规范暂行规定》对连续三次被有效投诉的公务员本人本年度考核评为不称职，予以轮岗或降职；轮岗或降职后又受到有效投诉累计三次的，予以辞退。对虽未被投诉，但通过检查、暗访、新闻媒体曝光或途径被发现且查实的，视同被有效投诉。

让人欣慰的是，近些年行政机关开始注重公务员工作礼仪的规范化。各地方政府专门就公务员工作作风、行政礼仪或通过制订文件或设立纠风办进行查访或请专家进行培训的方式，提高服务水平，改善政府形象。从我们搜集到的资料看，行政工作礼仪的建设主要包括以下几方面：

第一，着装。主要是执勤、会操、检阅或集会时，按照规定佩带帽徽、肩章、臂章、戴大檐帽，着夏装、秋装，穿鞋、袜和裙子，按规定打领带等。比如夏、秋、冬服装不得混穿，女执法队员着夏服时，在集会或会操时要着裙服，执勤时可着裙或裤；着制服时内衣下摆不得外露，着冬服时必须内着制式衬衫，系制式领带；着制式服装时，不准背或挂包，执勤所需的文书、表格、皮尺等用品，应放在统一配置的公文包内。工作证、执法证放在上衣右上方口袋内，其他口袋不得放置物品；非公务时严禁着制服出入酒楼及娱乐场所，等等。

第二，仪容。这方面的主要规定有头发要整洁，男性不准留长发、大鬓角和胡须，蓄发不得露于帽外，女性发辫不得过肩；着制服时，不准戴耳环、项链、领饰、戒指等饰物，不得描眉、涂口红擦胭脂、染指甲、不准文身；只准佩戴统一制发的胸章和执法证胸卡，不准佩带其他徽章；着装时应该保持衣着整洁，不准歪戴帽子，敝怀挽袖，卷裤腿、披衣，等等。

第三，举止。比如说不准袖手、背手和将手插入衣袋，不准边走边吸烟、吃东西、用帽子当扇子，不得搭肩挽臂，不准在工作期间打麻将、看碟片、玩电脑游戏等。宁夏回族自治区纪委、组织部等部门联合制定了《关于禁止国家机关工作人员、工作期间打麻将和在公共场所猜拳行令的规定》。《规定》禁止国家机关工作人员，特别是领导干部以任何方式，一经发现，一律先行免职，再依纪依法进行处理。禁止国家机关工作人员特别是领导干部在上班时间、会议期间和下基层期间打麻将，一经发现，先行停职，再依纪律进行处理。禁止国家机关工作人员特别是领导干部在公共场所猜拳行令。同时，宁夏回族自治区纪检委等部门还向社会公布了举报监督电话。2004年5月12日，银川市纪检委接到群众举报，反映城管局有工作人员上班时间打麻将。经过核实，银川市城管局红花渠管理办公室临时负责人李明祥和城管执法人员王健等5名执法人员上班时间打麻将属实。于是，银川市城管局党组作出决定，免去李明祥临时负责人的职务并辞退，其余4名给予辞退处理。

第四，规范的工作用语。长期以来，政府工作人员习惯于居高临下地对行政相对人发话，甚至说脏话粗话，把相对人放在一个不平等的地位上。在我们的调查中，这方面的问题也慢慢有些改变，政府部门尤其是窗口单位加强了这方面的培训教育。要求工作人员文明执勤，比如做到“三理”（纠正违章要有理、宣传教育要讲理、执罚尺度要合理）、“四心”（调查核实要细心、说服教育要诚心、对方不服要耐心、纠正违章要公心）、“四不准”（不准打人、不准骂人、不准搜身、不准体罚）。依法行政，严格执法程序，纠正违章时，先出示证件，按照法律、法规、规章，讲明依据、理由，听取申辩，文明执法。

但就我们的观察，行政伦理制度化方面还存在着以下问题，需要以后改进：

首先，行政伦理制度化建设衔接配套不够。表现为：（1）如前所述，我国关于行政伦理的法律法规和自律性规定数量不少，但没有一部统一反映行政伦理建设总要求、宗旨的《行政道德法》。有关反腐败的法律条文散见于刑法当中，和政府部门自己制订的自律性规定，虽然其作用不可否定，但刑法规定毕竟不系统，而且是整个反腐败系统中的最后一道防线，不可能动辄启用。而政府的自律性规定层次太低，操作性不强。因此统一的《反法》、《廉政法》、《财产申报法》是非常必要的。另外，行政伦理建设仅靠政府自身是不可能的，必须依靠社会公众的介入。而现在没有《举报法》、《新闻法》、《监督法》等，公民对行政权力的监督缺乏制度性保护。（2）行政程序性规定比较缺乏。我国向来比较轻视程序性制度的建设。在现代社会，因为公共事务越来越复杂，所以整个社会对政府的“依赖”也越来越多。这意味着必须给政府授权，尤其是适当的行政自由裁量权对于政府处理复杂多变的公共事务是不可少的。但这也包含着权力被滥用的危险，世界上许多国家采取的防范办法就是加强行政程序性立法，使权力的行使透明化、人性化。我国在《行政处罚法》、《行政许可法》中规定了行政行为的程序，但迄今为止没有《行政程序法》。这不能不说是一大缺憾。

其次，制度规定过于笼统，缺乏可操作性。客观说来，我国并不缺乏涉及公务员行政伦理的法律法规和制度，但有的法律法规和制度多是从善良的愿望或理想主义出发，规定公务员应当做什么，不应当做什么。但是对于公务员行为失范，根据其程度，承担什么样的后果规定得相当笼统且不配套。应当指出，如果行为规范要发生作用，那么行为规范就不仅应指出应当做什么，不应当做什么，禁止做什么；而且还要规定相应的后果，包括肯定性后果和否定性后果。没有了这部分，那这部规定能够最终必然会沦为纸面的规定。反观相当一部分制度没有落实，就是因为只规定了“应当”、“必须”或“禁止”、“不许”、“不准”等，而没有规定相应的责任机制。

再次，对行政行为失范者的处理失之于宽或者阙如。这突出表现在两方面：一方面，对行为失范者的处理太轻，起不到应有的作用，如对收受红包礼品、公车私用、公款吃喝等“灰色腐败”的行为处理往往只是通报、批评、教育、上缴，使制度的威慑力大打折扣。另一方面，法律法规执行不严，以功抵过，大事化小，小事化了；或以罚款代替行政处分，以行政处分代替刑事法律制裁，表面上降级降职，实际上安排到更“实惠”的岗位。处理上的偏软使得制度显得软弱无力。在实实在在的利益、人性的软弱与行政伦理衡量时，后者显得苍白无力，要让行政伦理自觉地内化为行政人员的行动是不可能的。

最后，在责任机制的设置上没有衔接起来，对触犯行政伦理的行为的处罚最重的当然是刑事责任，其次是行政法律责任（主要是行政处分），但在实践中还有一些行为够不上行政处分。这些行为大体上包括：无正当理由脱岗、离岗、不坚守岗位；对相对人态度冷淡、生硬、服务语言不规范；解答问题不耐心，简单应付；不解决实际问题，不执行“首问责任制”；未到下班离岗时间停止办理公务，不接待相对人；在工作时间内做与本职工作无关事项；作风散漫，无故迟到、早退；对来信、来访或上级领导、上级机关交办和督办的事项在规定期限内未办理完毕且无正当理由；服务语言不文明，与相对人发生冲突；在工作过程中丢失或损毁当事人呈报材料；有“吃、拿、卡、要”行为；向服务单位索要财物或强行摊派；以各种名义无偿占用或变相占用服务单位财产；违反规定对服务单位进行检查等。这些行为由于够不上行政处分，直接后果也不太严重，加之公众一般不愿意也无法就此类不良行为提出行政复议或诉讼，所以长期以来一直没有一套规范的追究办法，处理上大多以批评教育为主。为了加大对公务员的管理力度，约束公务员的行为，进一步优化行政执法环境，有必要研究制订出一套专门针对该类不良行为的追究办法。比如，设立投诉中心，如果公众遇到公务人员存在这些不良行为，可以通过投诉电话向有关部门投诉。一旦被投诉人的不良行为经调查核实，人事部门将按照不良行为情节的轻重，对其进行通报批评、责令赔礼道歉、扣发奖金，被投诉次数达到一定程度予以辞退等相应处理等。

基金项目：此文为国家哲学社会科学规划项目“西北少数民族地区地方政府政治行为文明与公民权保障”（项目编号：04BZZ017）的阶段性成果。

参考文献:

［1］王宗礼等．中国西北农牧民政治行为研究［M］.甘肃人民出版社，1998:58-90.

［作者简介］ 王存河（1969-），男，甘肃临洮人，兰州大学西北少数民族研究中心博士生、副教授。研究方向为民族理论与法制。

［收稿日期］2007-02-01（责任编辑：罗哲）