铁路建设项目环保验收制约因素分析

1概述

建设项目竣工环保验收是国家建设项目环境管理要求，大型建设项目竣工验收前都要单独组织专项环保验收，以考核建设项目是否达到“三同时”环境保护制度的要求。原铁道部根据国家环境保护行政主管部门的要求和相关法律、法规的规定，于上世纪九十年代中期已在新建、改建铁路建设项目竣工验收中包含环境保护设施验收等方面的内容，从2001年开始，新建、改建铁路建设项目竣工环境保护验收工作全面开展，逐步形成了完整的验收体系和验收调查方法，多条铁路通过环境主管部门验收。近年来，随着我国高速铁路发展，投入运行的里程不断增加，针对这一情况，原铁道部计划司以铁计(2012)264号文印发《高速铁路环境保护、水土保持设施竣工验收工作细则》，在建设项目开通前，增加环水保静、动态验收环节，对促进环保验收工作起到积极作用。

2存在的主要问题

近几年，特别是2012年以来，通过竣工环境保护验收的铁路建设项目难度越来越高，综合分析，造成这种现象的主要因素如下。

2.1工程变更因素

2.1.1涉及生态敏感区变更

铁路建设项目通常在可研阶段完成环境影响评价工作，个别项目在后期选址、选线时工程发生了变化，线路穿越环境敏感区，相关手续不完备，难以组织验收。

2.1.2设计因素

2.1.2.1设计未完全落实环评批复措施

受多重因素限制，造成声屏障、隔声窗等环保措施在设计阶段有所调整，没有全部落实环评所提要求，造成实际施工中难以实施到位。这部分项目集中在2010年前建成投入试运行的项目。

2.1.2.2设计的措施在工程中难以实施

因环保设计与工程设计技术条件不匹配等原因，环评提出的措施在实际施工中未落实。主要是桥梁声屏障措施与桥梁梁型、桥梁载荷不匹配，声屏障实施后影响运营安全;线路通过野生动物保护区应采取的以桥带路措施受地基抬升影响造成工程土石方变化大，未及时变更措施。

2.2环评因素

一些建设项目环评报告提出的措施不切实际，设计难以落实。例如环评提出通过水源保护区桥梁应采取封闭桥面系、收集桥面雨水、引流、桥梁两端设集水池，确保饮用水源安全措施，这类措施在混凝土结构桥可行，但钢梁桥难以实施，有些环评单位对于钢梁桥还要机械的提出，造成设计难以落实。

2.3责任主体

30m拆迁问题，即距离铁路外轨中心线30m内噪声敏感建筑物拆迁问题，是困扰铁路环保验收的主要因素之一，实施难度大，因为它牵涉土地确权、土地规划、拆迁资金配套、责任主体界定、后期管理等一系列问题，非单一的环境问题。尤其对于一些建设时间跨度比较长的项目，一方面建设经费已经清概完毕，另一方面随着经济快速发展，沿线敏感点发生显著变化，难以实施。

2.4标准因素

通常，污染物排放，对应不同的环境功能区，其排放标准限值是不同的，对于噪声污染，存在排放标准与声环境质量标准同时执行的问题，排放标准达标，还要同时满足功能区达标，实际实施过程中困难很多。这是因为，尽管铁路建设项目针对沿线超标噪声敏感点采取拆迁、改变建筑物使用功能、设置声屏障、安装通风隔声窗等措施，但对于沿线声功能区噪声影响水平并没有根本的改变。并且按照功能区标准组织验收，常常出现四类区达标，二类区超标的异常情况。

2.5验收控制条件

2.5.1“以新带老”的执行原则

以新带老，对于噪声治理实施难度较大，因为噪声贡献量非单一主体。铁路项目通常采用控制噪声贡献量指标，以既有声环境噪声影响水平不恶化或改善为治理原则。若调整为功能区达标要求，则难以实施。例如某新建铁路与既有京广铁路并行，既有线为主要噪声源，尽管新建线噪声超标贡献量(昼间0.2～1.0dB，夜间0.3～1.2dB)，且新线在建设过程中，采取了线位优化、扩大拆迁范围、搬迁编组站、取消货运、增加声屏障等一系列措施，使超标敏感点声环境质量较环评阶段改善了2.0～3.0dB，但是以达到声环境功能区质量为验收标准，则还应采取进一步的整改措施。进一步措施只能是治理社会区域噪声、既有线噪声，而社会区域噪声包括城市道路、轻轨等噪声源，很难实施。

2.5.2工程建设内容调整后验收范围的控制

对于工程变更、主体工程建设范围缩减的项目，工程变更后，工程投资、环保投资随之调整，未实施工程区段，工程造成的环境影响不再发生，如果验收阶段机械的对比环评执行验收考核，项目很难通过验收。

3建议

3.1完善法律程序

针对个别项目在后期选址、选线时工程发生了变化，工程变更后，线路穿越水源保护地、自然保护区等环境敏感区，或在保护区内设置了法律不允许的设施，要对照相关补充环评文件要求，进行梳理，构成补充环评条件要求，要及时编制补充环评报告，完善法律程序。

3.2梳理设计文件

核实设计文件，理清环评措施在实际工程中未落实原因，没有充分依据的，应按照环评要求补充设计、补足措施。对于因为工期制约，环评提出的措施在实际施工中未落实项目，如声屏障措施、线路通过野生动物保护区应采取的以桥带路措施、水源保护区保护措施等，征询环境主管部门意见后，采取必要的替代措施或展开后评估，评估实际环境影响是否可以接受，而不应搁置不理。对于工程难以落实的措施，如通过水源保护区钢梁桥应封闭桥面系、收集桥面雨水、引流等不切实际的措施，应变更措施或取消。对于实施后不具显著环境效益的措施，如桥面系封闭、雨水收集措施，在环评阶段不宜提出，或报请环评审批部门给出明确意见。

3.3理顺标准

铁路噪声宜执行排放标准为主的原则，对应不同功能区执行不同排放控制标准，控制污染源强，也有利于推动机车车辆、轨道、减振降噪技术进步。对于噪声污染排放，可有效规避排放标准与环境质量标准同时实施，排放标准达标，功能区超标问题。并进一步明确30m内声敏感点对标问题。

3.4统一噪声功能区划

现阶段铁路沿线声功能区划分，常出现四类区达标，二类区超标的情况，污染严重的不采取措施，受噪声影响程度轻的反而上措施的状况出现。因此建议按照声传播规律调整功能区划，并尽可能全线统一规划。一个新的项目规划建设后，意味着新的交通廊道形成，交通廊道两侧声环境功能区应随之调整，不宜维持原来的声环境划分。

3.5明确责任主体

对于环评批复“30m以内的声环境敏感目标应结合工程征地和城镇规划建设迁出或改变使用功能”要求，应进一步明确工程红线外拆迁的执行责任主体，便于责任落实。

3.6验收条件统一

对功能区超标的噪声敏感建筑物，工程已经实施了拆迁、改变建筑物使用功能、设置声屏障、安装通风隔声窗等环评要求的措施，在验收阶段应予通过验收。

3.7明确铁路噪声“以新带老”控制原则

对于铁路噪声“以新带老”措施的落实，应采用控制噪声贡献量指标，以既有声环境噪声影响水平不恶化或有所改善为噪声控制原则。不宜以功能区达标进行考核。否则，受多种声源影响的项目，责任主体不明，治理难度大。

3.8工程变更后调整验收范围

对于工程变更、工程建设内容调整的铁路项目，工程造成的环境影响已经消失，环保投资也会取消，实际工程难以实施。验收过程中，依据工程实际变化情况，对验收工程范围做出相应调整。如果发生重大工程变更，应对照2015年6月环保部的“环办［2015］52号《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单》”，梳理变化情况，必要时进行补充环评报备后进行验收。

4结束语

铁路作为重要的生态影响类建设项目，建设周期长、社会关注度高，建成后依法运营，是管理要求、运营需求，因此，推进铁路建设项目竣工环保验收工作，是构建和谐铁路运营环境的重要因素之一。

作者：张秀华 单位：中国铁道科学研究院节能环保劳卫研究所