国外公民参与城市治理的案例与借鉴价值

[摘 要]

实现有效的政府治理，公民参与是必不可少的组成部分和社会资源。在城市政府层面，公民参与是实现城市政府有效治理的重要部分。美国、澳大利亚、英国等发达国家的一些城市治理中公民参与的案例具有共同特点：公民参与有法律基础和制度保障、有政府的引导作用、参与环节和链条比较完整、运用现代化手段促进参与等。在全球化进一步发展的背景和实现中国政府治理现代化的目标指引下，这些实践的共性特征对于推进中国城市政府治理中的公民参与具有一定借鉴价值。

[关键词]

公众参与；城市治理；公民导向；政府引导；合作治理

中图分类号：

D633 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）01006507

在全球化和城市化进一步发展的现阶段，城市政府及其治理在不同国家面临的问题具有一定的共性特点。分析外国尤其是发达国家的一些城市政府治理中的公民参与实践，目的是寻求其共性特征，得出对中国城市公民参与治理的借鉴与启示。在方法上，对美国、澳大利亚、英国等国家城市治理中的公众参与案例分析带有随机抽样的性质，主要体现为以点带面、以小见大、由特殊到一般的归纳分析。落脚点在于提炼出这些案例在公民参与应具备的要素上是如何体现的，找出对于中国城市治理中公民参与实践的借鉴意义。

一、美国城市政府治理中的公民参与

美国城市治理中的公民参与有着历史传统因素，也有着完善的法律制度基础。公民参与在美国发展的标志性事件是，1954年公众参与第一次在美国联邦层面被规定为“城市复兴规划”的一部分。从具体实践看，美国城市治理的诸多领域，从城市规划、城市交通、环境保护，到城市治安、文化教育等，都有公民参与这些公共事务。

（一）洛杉矶城市社区和城市规划中的公民参与

洛杉矶市的社区参与主要是通过社区赋权部来组织的。社区赋权部于2001年创建了一个覆盖全市的社区委员会系统规划，社区委员会的运作是参与式民主的核心。在这一系统规划之下，洛杉矶市正式批准了一百多个社区委员会，政府部门工作人员作为项目协调员与这些社区委员会一起工作[1] 。在这个部门网站中，有“Town Hall”栏目，让市民参与对话，就社区关注的主题进行讨论。该社区赋权部还有许多工作小组，有市民大学，这是洛杉矶市的公共事务布朗学院和洛杉矶市市长办公室进行合作的一种形式，也是学校参与政府管理的一种方式。社区赋权部还有一个社区评价项目，给社区委员会的代表提供参与政府事务的途径，可以向城市委员会、政府部门、市议会就涉及或影响他们社区的问题提出意见建议。

洛杉矶城市规划中的公众参与也比较完善。洛杉矶市设有专门的城市规划部，该部门负责制定和实施计划、政策和项目，实现洛杉矶市健康、可持续发展的城市愿景，增强经济活力，提高所有居民生活质量。

（二）明尼苏达州城市财政问题的公民参与

明尼苏达州公民参与的一个重要载体是城市领导联盟（League of Minnesota Cities）。比如，2009年该联盟认为支撑城市服务的财政存在不可持续问题。为此，该联盟发起了一项计划，目标是“城市、服务和资金：集思广益，寻求更好的解决方案”，让明尼苏达州的人们都参与进来。明尼苏达州居民得到了一个很好的机会参与到公共政策制定中。以下是讨论财政问题的一次具体参与案例[2] 。第一阶段是研究问题，认为当时最大的问题是城市财政、公共服务的财政资金问题，如果不进一步采取措施，城市财政将会在2015年破产。第二阶段是对问题的认识，并公开一些关于问题的报告和信息，目的是引起关注和下一阶段对话。第三阶段是社区对话，大概有730个明尼苏达州居民参与了这个阶段的社区对话，讨论城市服务、服务供给、资金问题、可持续发展等，这些对话采取了类似市政厅会议的形式，让参与者能够公开而自由、无畏惧地发表看法和意见。第四阶段是州和地方政府层面，综合形成新的政策建议，对城市公共服务的资金来源做出更好的决策。

（三）纽约州某镇开发页岩气项目的公众参与

听证会是美国城市治理中公民参与环境保护项目经常采用的形式之一。例如，美国纽约州一个叫

Brewster的小镇召开的一次关于页岩气开发对当地居民健康造成影响的听证会[3] 。随着页岩气开发在美国的发展，越来越多的人关注开采过程中产生的污染，包括废液、放射性污染、饮用水污染、噪声污染等产生的负面后果，尤其是对当地居民健康造成的影响。这个听证会就是由纽约州环境保护部门组织的，与页岩气开发有关的扩展压缩泵站项目的听证会。任何可能受到该项目影响的个人、组织、企业或政府部门都有权利参与听证会，并向纽约州环保部门提供书面或口头意见。在听证会现场，纽约州环保部门工作人员根据事先登记的发言人信息，通知各发言人进行三分钟发言。环保组织、学者、企业领导、当地居民、政府工作人员，还有靠着AIM项目生存的一些普通工人都参加了听证会。为了对环境项目做出尽可能全面、综合性的决策，这次公众参与非常有意义。

从上述参与案例可看出，公众参与是美国地方政府治理的内容之一。在美国，城市公民参与不仅有法律支撑和制度保障，而且有规范的参与环节和程序；同时，公众也有着较为普遍的参与意识，公众参与面广、参与程度深，对城市政府决策和实施起着影响和监督性作用。

二、澳大利亚城市政府治理中的公民参与

澳大利亚作为经济发达国家，其城市治理中的公民参与也比较发达。从公民参与的领域和范围看，不仅有城市和社区规划中的公民参与，而且有城市安全、发展等方面的参与。与州政府相比，城市政府层面更有利于公民参与。

（一）昆士兰地区发展规划中的公民参与

昆士兰在其东南部地区的发展规划修订和形成过程中，引入了公民参与。昆士兰的东南部地区是快速增长地区，2005年预计人口将从2006年的280万发展到2031年的440万，为此要修订2005年地区发展规划。先是基础设施和规划部对2005年～2026年的规划进行正式审查（2007年11月～2008年3月），其中有社区利益相关者参与；准备规划草案的说明，提交州议会（2008年5月）；然后进入公众咨询阶段，从2008年12月7日到2009年5月1日，公开这个规划草案由公众评论。这个规划是该地区的第一个法定规划[4] 。

公众咨询阶段是制定地区规划的重要部分。在这个阶段，政府采用了一系列咨询方法。具体包括公开规划草案，在报纸、广播和电视中进行公告；在昆士兰政府的公报中进行公开；公众信息展示，有14个公共信息展示处；电子网络形式，政府网站上有规范电子版，提供互动交流意见的方式，还有电子邮件，获得公民的意见和建议。通过这些多种多样的方法，基础设施与规划部收到了3500份正式提交的意见，其中2271份是以标准形式提交的。然后对这些资料进行分类评估，对提出的战略问题进行归纳，给提交意见者回应。这些提交的资料和其他的公众意见成为最后规划的一部分。

（二）阿德莱德城市安全发展中的公民参与

在南澳大利亚州，政府提出了一项城市夜晚安全发展规划。其城市之一，阿德莱德市也采取一些措施致力于实现此目标，市政府采取了通过公民参与来吸纳市民意见和建议的做法。

例如，在2013年6月和9月召开了两次有公民代表参与的公开讨论会议，也有公民评审团的形式[5] 。这次参与的主题是讨论“如何确保我们实现有活力而又安全的城市夜晚发展”。对此召开一系列公民评审会议，讨论城市夜晚的安全发展环境，涉及道路安全、酗酒和犯罪、旅馆经营等问题。以2013年9月的一次公民评审会为例。参与各方包括：6位政府部门人员；41位随机选择的居民；还有8位旁听市民。其中一位政府人员是主持人，整个公民评审团会议分成6个小组。第一阶段是介绍基本情况和议程。第二阶段是各个小组向政府人员提出问题，以及政府人员回答。具体讨论的是如何实现更安全的街道、交通、旅馆住宿等环境以及如何塑造更加安全的文化。第三阶段是政府人员分别到各小组与公民交流，继续回答问题。第四阶段是评论专家的看法，政府对这些都会及时、具体反馈。

上述案例说明，澳大利亚一些城市政府在吸纳公民参与管理的领域已经有成熟运作的体系，从参与的形式、环节、程序等都能体现出来。参与领域较多的是城市或地区、市镇发展规划的制定与执行，从开始规划制定的消息，到最后对公民提出意见和建议的反馈，有一套完整程序。在多样的形式中，最常见的一种是通过公民评审团和公民小组参与讨论的方式，就城市治理中存在的一些较为普遍的现实问题出谋划策，公开讨论。

三、英国城市治理中的公民参与

英国公众参与的官方文件，可追溯到1969年斯凯芬顿报告。扩大公民参与也是工党政府现代化发展的一个组成部分。新工党是第一次（2004年）把公众参与作为规划改革的重要部分提出来的，要求各个层次增加规划体系中的公众参与。此后，英国政府强化公民参与成为所有政策领域的重要议程，尤其是地方城市政府中的公众参与也日益广泛。

（一）城市规划体系中的公民参与

在英国，公民（居民或利益相关者）有权利参与影响他们的决策，这是英国城市规划的一个重要思想。1968年《城乡规划法》把公众参与城市规划作为一项法定制度确定下来。英国地方政府把公众参与作为规划改革措施的中心部分，采取措施确保在规划制定、修改和执行过程中实现有效的公众参与。

地方规划作为开发控制的主要依据，直接影响到各方利益。公众参与的磋商、质询和修改是地方规划编制过程的法定环节[6] 。城市规划编制中的公众参与采取公众评议的形式而不是公众质询（Public Inquiry）方式。在城市规划中，公众参与的阶段主要是在规划方案的评议和规划项目的审批阶段，并且有比较详细的参与程序。不过从总体上看，政府和专家在公众参与过程中还扮演着主导角色，公众参与处于比较被动的地位，这与美国的城市公众参与情况相比，参与进程的发展还有差距。

（二）伦敦城市决策中的社会公众参与

伦敦在城市治理和决策中实行公民和社会组织参与的多种方式，包括向公众咨询、召开听证会和公开讨论会，向利益相关者进行调查等。伦敦城市治理有一系列法规，来确保制定的决策以及行动是公平、高效、透明和负责任的。

伦敦市政府每年都要召开城市居民会议，全市居民会议一般在市政厅举行。比如，2014年城市居民会议吸纳了160多名居民参与，当场讨论的问题涉及公共健康医疗、犯罪以及城市未来发展问题等。2015年的居民会议有两场，为参与的居民提供听证和询问的机会，居民可以向市政府的民选官员和高级管理人员提出问题。在这次城市居民会议上，讨论的主要是空气污染、犯罪和安全等问题[7] 。

从英国地方政府主体一方来分析，地方规划者是以更为理性的态度对待公众参与的。在深度访谈中，提问 “公众参与对你个人而言是否重要”这个问题时，53名被访谈者中只有4名认为不重要[8] 。这印证了多数英国地方管理者对于公民参与实际作用的认可，有利于加强公众参与的实践。

四、国外公民参与城市治理的基本特点

观察上述不同类型国家的公民参与城市治理的实践做法，发现这些不同形式和路径的公民参与实践，其实有着一些共同特点。

（一）公民参与城市治理有城市政府的引导

不管是西方发达国家、还是东亚国家，城市治理中的公民参与，几乎很少有完全属于公民自发性质的参与。相反，城市政府或相关部门在其中发挥了应有的职责，或者是引导、或者是桥梁与中介的作用。例如，美国明尼苏达州多个参与项目、澳大利亚的城市安全发展规划、日本城市环境管理中的公民参与实践，都有城市政府在其中的角色扮演。可以判断，只要是能够有效促进城市治理的公众参与，都不是无序的、非制度化的非正常参与，而是有协调、引导的有序和依法、按照制度来进行的参与实践。这一点是许多国家城市治理过程中公民参与实践的一个基本共同特点。

（二）公民参与城市治理具有广度、深度和完整链条

在城市治理中的公民参与，领域是非常广泛的，特别是城市规划和环境保护等公共事务，成为共同领域。参与的广泛性还体现在参与形式多种多样。不论从理论还是实践上，公民参与都有多种不同形式，从最一般的咨询、对法律草案通过邮件提交建议，到基于战略合作协议的直接协商；从公开辩论到公民社会组织参与。

公民参与程度较深，有着完整的参与链条。从参与环节看，在每一个重要环节上都有深度参与，尤其体现在表达权的实现和得到反馈，最后影响决策或改变公共政策。比如，在美国的城市治理中，从发现问题、寻求决策，到实施决策的整个过程和环节都有公众参与进来。在发现城市治理中的问题或确定议题上，政府会充分调动利益相关者和公民的积极参与。在进入对议题的决策过程时，像城市规划、环境保护事项等，经由各方面的公众参与，这是规划和决策的重要步骤。在公民参与提出意见建议之后，有些项目或决策还要通过公众投票来表决。最后，在政策或项目实施阶段也吸纳公民参与，这一阶段的参与，一方面是发挥公众在项目或政策实施过程中的监督作用，另一方面也是为了使公众对政策方案或项目实施采取支持与合作的态度。

（三）公民参与有法律基础和制度保障

完善的法律法规和制度体系是发达国家城市政府促使公民参与实践的重要保障。不仅有一些基本法律的规定，还有行政程序法的规定，以及比较完善的制度来保障公民参与实践。譬如，国外城市规划中的公民参与法规制度比较健全，程序和内容也比较详细。这也为更改城市规划的随意性提供一种社会监督与限制，促使城市发展规划更具长远性、可持续性。英国公民参与城市规划的发展状况，包括在参与规划法的基础上，采取一些具体参与形式。美国的城市治理模式，由其市政管理体制决定，也吸纳大量公众参与其中。关于城市治理的立法，为公众参与城市治理提供了程序性规范，切实保证了公众的主体地位。

通过各种保障和规范化条件促使公民参与制度化，这是一些发达国家比较常见的做法。例如，在制度保障上，美国的城市政府通过多种方式和途径让利益相关者参与到城市治理中，把这些参与形式加以制度化。可见，积极有效的公民参与需要政府提供法律、制度支持与保障。

（四）公民参与手段的现代化发展

除了比较传统的听证会、公民评审会、小组讨论等参与方式，利用现代化网络和信息通讯技术，为扩大公民参与提供技术支撑，改善和提高城市治理水平，这在许多发达国家城市治理中已是比较普遍和具有共性的做法。

例如，在洛杉矶市的社区参与和规划制定中，就利用了网络栏目和技术形式，昆士兰的地区发展规划中也大部分利用了网络提交意见的形式，伦敦城市决策和管理的评估中，都大量使用了现代的技术促进公民参与。在美国Pilsen市在社区规划过程中，利用了现代电子可视化技术促进公民参与，实现规划的民主决策[9] 。大量案例说明，互联网的应用和新ICT技术的运用，在不同程度上提升了公民参与的程度。

在互联网迅猛发展的时代，我国城市政府在充分利用现代科技手段促进公民在公共事务管理中的实质性参与方面，还有很大的提升空间。利用网络、电子技术的参与形式多种多样，包括普通电子邮件、网络论坛、远程讨论与对话平台、电视电话会议、电子调查等。综合利用这些不同形式，可以促进公民对利益诉求和意见建议的表达，提高城市政府管理水平。

五、国外公民参与城市治理的主要借鉴价值

虽然与发达国家相比，我国的国家政治制度、社会发育程度、城市治理状况都与之不同，但这并不能否认，在推动公民参与的理念与方法、程序化、制度化、法治化等方面，有一些基本理念、重要原则、可操作性技术、具体程序和制度等，对于我国城市治理中的公民参与具有一定参考意义。

（一）发展公民参与应坚持以公民为中心的理念和原则

在推进公民参与治理的实践中，要改变以政府为中心的现状，城市政府应坚持的理念必须是以公民为中心或者公民导向，突出公民主体地位。吸纳公民参与城市政府治理的实践，并不只是在形式上听取民众意见建议，还要在实际上把公民放在中心位置，这是政府决策和管理公共事务的基础。

要坚持以人为本与合作的理念。城市政府治理要以服务为先，强调以人为本的先进管理理念，把有利于提高城市生活质量作为发展规划、建设和管理的重要目标。在一些发达国家，尤其是美国，在公众参与城市规划当中，是以合作的指导思想解决问题的。

坚持公民参与过程中的协商。参与过程是各方参与主体进行协商与沟通协调的过程。政府要善于运用各种不同参与方式与手段，在参与的各方主体之间进行协商，以此促进共识的形成。因此，参与过程也为不同公民群体和政府之间提供了交流和沟通平台，加强了政府与公民之间的理解，增强了社会各群体的凝聚力，最大程度地达成共识。一些发达国家，例如在英国，强调推动公民参与，“使公民、社区和地方政府获得更多的权力和信息，从而推动家庭、邻里和社区中的公民获得更多权利”[10] 。在这种向公民和社区赋权的理念下，进一步通过多方主体的协商达成共识。

（二）为公民参与提供完善的法律体系基础

纵观这些发达国家公民参与城市治理的实践案例，无不具有法律体系的基础和依据。这一点对于中国全面实施依法治国方略和建设法治政府目标的实现而言，具有借鉴价值。

例如，美国在环境保护中的公民参与，涉及公民和大企业之间的博弈。如果公民针对企业或公司的环境污染等行为向政府进行请愿申诉活动或控告，企业就会动员高成本的诉讼过程来打击报复公民。为了减少这种威胁，促进公民在环境保护中的参与，2009年美国联邦政府众议院讨论了这一方面的立法，即“公民参与法案”的立法。这个立法将更好地保护公民向政府请愿申诉的权利。这种请愿权是美国宪法第一修正案中规定的公民重要权利之一，而公民参与就是请愿权的一种重要实现形式[11] 。

我国城市政府治理中公民参与的规范化发展，也必须具备完善法律基础。同时，还要根据公民参与实践发展，不断进行新的立法和修订已有法律法规。对于已有法律中关于公民参与的条款进行细化和可操作化，设计专门的公民参与政府管理法，从主体、程序、制度和范围等多层面来规定，为公民参与城市政府治理提供较为全面的法律法规基础。

（三）延伸和拓宽公民参与的链条和领域

推进我国公民参与城市治理链条的延伸，主要是在管理某项公共事务过程的不同阶段和环节都要不同程度的参与。像美国城市规划中的公民参与，从发现已有城市规划中的问题，到修改或制定新规划、实施规划过程，再到实施规划效果监督等，每个环节都有公民参与。我国城市治理中的公民参与，也应逐步延伸参与链条，从绝大多数限于决策前或者政府行政立法草案制定后的参与，逐步延伸到政策实施后评估中的参与，以及制定立法草案之前的参与，等等。

推进公民参与领域的拓宽，主要是扩大公民参与城市治理公共事务的范围。除了在公用事业价格调整上有更多听证会的参与形式、起草政府工作报告中的参与，还要不断拓宽公民参与领域，特别是在城市规划中真正引入公众参与、在环境治理和环境评价上真正吸纳公民参与，更为深入的发展是在城市政府预算中引入公民参与。拓宽公民参与的领域与延伸公民参与链条是紧密联系在一起、相互影响、相互促进的。在公民参与城市治理的深度上，要沿着这样一个链条逐渐深入。从简单向公民公开信息和实现与公民信息共享，以及在这些共享信息基础上进一步发展公民咨询和协商；然后进一步延伸，让公民参与辅助决策、进行更深入的共同决策与合作，最后发展到更具有实质性意义的向公民赋权（Empower）。

（四）注重公民参与城市治理的组织机构建设

城市治理中的公民参与，以及政府与公民合作关系的构建，除了公民自身责任的激发，还需要政府引导。这也是一些发达国家在城市公众参与实践中的共同特点之一。

政府作用的突出表现之一是设立组织公民参与的一般机构或专门机构。美国公众参与的组织机构有多种，既有政府安排的，也有民间组织的各种委员会。比如，政府安排的有社区规划理事会，由市民代表组成，具有法律地位。民间组成的市民咨询委员会，还有针对专门事务的工作组、焦点团体、监督委员会等。比如，在华盛顿州西雅图市，除了专职的政府行政官员之外，还有 41个由专家、政府官员、市民志愿者组成的各种理事会和委员会，有470多名市民为市政议会、市长和市政府各个机构提供咨询和进行监督。在日本，地方和城市政府治理中的公民参与也有政府机构的组织保障，像市民参与指导委员会、审议监督委员会等。这些组织的成立，为公民参与提供了组织保障。

政府通过专门组织机构来负责促进公民参与城市治理的实践，这一点值得我国城市政府借鉴。加强组织建设的另一个重要方面是培育社会组织及其参与能力。与发达国家城市治理中公众参与的主体相比，我国目前的公民参与主体还大多停留在个体层面，未形成有组织的参与团体。结果是，在与政府沟通交流和提出意见建议过程中，分散的观点不太容易整合，达成共识的效果要打折扣。所以，国外非政府组织的参与做法值得分析。

（五）借鉴和运用公民参与的技术与策略

不同国家的城市政府治理中运用的一些参与技巧和策略，与参与的法律基础相比，可借鉴的程度更大一些，因为这一方面与政治制度的关联度较小。

参与形式应该简单透明、结果要公开，注意使用普通公众易理解的日常语言，避免过于书面化、术语化、专业化的陈述。每一次参与都应根据具体情况和实际需要进行设计，不能用同一套模式应对所有场合。整个公众参与过程都应当用文件形式正式记录，包括在过程中的意见和最终结果，还要向公众进行反馈或回复。

参与的完整程序，可有如下步骤：（1）通过各种渠道和途径（社区活动、写信、地方报纸、电话热线、网络等），邀请公民参与的信息；（2）选择参与者，根据居住区、年龄和性别等区分，随机选择一定人数的参与公民，发出确认邀请；（3）长期有效的供参与使用的空间（公民和政府人员需要有空间“Space”坐下来协商合作，而且这个地方能可持续利用、是开放的）；（4）对参与的公民根据每次参与的情况组成数量不同的圆桌，每组在5人～10人之间，主持人应该公平，有主持能力技巧；（5）运用创造性的参与过程和技术，包括电子投票、意见上墙、团队活动、个人反馈、专家组讨论等，这是讨论和收集信息的过程；（6）最后进行总结和反馈，并告知决策安排。整个参与的过程和环节都有精细的时间安排。这一完整的参与流程值得中国城市管理者吸纳公民参与实践中进行有针对性借鉴。

根据参与领域的不同特点和参与的不同阶段性目的，选择不同的参与方式和技术。例如，在决策前期政府广泛征求公众意见时，采用公民调查、关键公众接触、开放空间、市民论坛等方式，这类参与方式一般适用于决策前期不能确定公众的观点和意愿时，需要得到更多视角的信息。又如在决策过程中针对一些冲突性问题，采用圆桌会议、公众对话、座谈会等参与方式，通过协商来解决冲突，使得各方达成一致意见，这类方式公众参与程度较高，往往是一个漫长的相互说服、妥协的参与过程，参与结果对决策有着较高的约束力。

最后强调的是，每一种参与制度和方式都有其优势和缺点，有其适用范围和条件。把多种参与制度和方法技术相结合，这样才能更好地促进公民参与城市治理实践的发展，并且发展到政府与公民的合作治理。

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