市政深化林权制度改革意见

各县、自治县、区人民政府，开发区管委会，市政府有关部门：

为深入贯彻落实中央和全省林业工作会议精神，根据中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔〕10号）和中共省委、省人民政府《关于进一步深化集体林权制度改革的意见》（发［］20号），现就深化全市集体林权制度改革工作提出如下意见。

一、进一步明确深化集体林权改革的目标任务

自年以来，我市各级党委、政府及相关部门按照国家、省的工作部署，加强领导，精心组织，周密部署，全市集体林权制度改革工作进展顺利。目前，主体改革任务已基本完成，核（换）发林权证工作稳妥有序进行，并就相关配套改革进行了积极的探索，初步建立了以家庭承包经营为基础、多种形式并存、责权利相统一的集体林权管理体制。通过改革明确了山林权属，调动了群众造林、护林的积极性，给全市林业的发展增添了新的活力。但是，随着明晰产权工作的全面完成，也出现了一些新的问题，在采伐管理、林权流转、林业投融资政策、林业社会化服务体系建设等方面的配套改革工作相对滞后，严重制约着全市林业的改革和发展，迫切需要我们进一步解放思想、求实创新，依法深化相关配套改革工作。为此，按照中共中央、国务院和省委、省政府的统一部署，市委、市政府决定，再用2年左右的时间，在完善和巩固集体林权制度主体改革的基础上，按照有利于生态保护与发展、有利于林业产业化发展、有利于林业可持续经营的原则，围绕保障、落实广大林农的处置权、收益权深化配套改革，完善政策、规范管理、强化服务，推动林权流转，盘活林业资产，逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责任划分明确、流转顺畅规范、监管服务到位、支撑保障有力”的现代林业产权制度，形成促进林业发展的长效保障机制，推动全市林业发展方式的转变，努力实现资源增长、环境改善、农民增收、林区和谐的目标。

二、进一步巩固和深化明晰产权工作

各县（区）要对主体改革进行全面回头看，严格对照省、市林改方案要求，查漏补缺，切实明晰产权工作。对部分尚未明晰产权的乡（镇）、村，以“村均股”形式明晰产权的，要进一步做好群众工作，依法将林地使用权和林木所有权落实到农户。对确实不宜落实到户的，要积极引导和鼓励股民在本集体经济组织内部进行股权买卖和有偿转让、归并，使股权向有能力、懂经营、会管理的农户集中；或经全体村民大会同意，通过公开招标，以租赁、承包和拍卖等形式进行林权流转，培植造林大户。对以村为单位实行“大均股”的，要通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。要加快林权登记发证进度，对已完成明晰产权的林地、林木，要严格按照程序和时限进行实地勘验和林权登记、核发全国统一式样的林权证；对已登记并打印出的林权证要及时发放到农民手中，不得拖延；对权属有争议的，要抓紧调处，明晰权属，尽快发证，全市要在年底前全面完成发证任务。要加强集体林权制度改革档案的建设和管理，切实做好林改资料的“查、看、补、审、收”工作，确保档案资料齐全完整，纸质档案健全后，要建立电子档案，为巩固改革成果、稳定承包关系和开展服务提供保障。

三、建立健全林地林木流转制度

按照《国家林业局关于切实加强集体林权流转管理工作的意见》，各县区要加快建立林权流转市场，年底前各县都要成立林权流转服务机构，可以是专门机构，也可与现行的林权管理机构“一套人马、两块牌子”。要以市、县两级具有丙以上级资质的林业调查规划设计机构和专业技术人员为基础，建立森林资源资产评估机构，组建评估队伍，会同有关部门制定评估规则，培训评估人员，按照市场机制开展森林资产评估工作，为林权流转、资产保险和抵押贷款提供服务。积极推进林权流转，凡已明晰产权，完成登记发证的林地、林木，在不改变林地集体所有性质和用途的前提下，林权权利人可以按照依法、自愿、有偿的原则进行流转。集体统一经营管理的“公山”纳入村（组）级集体财富积累机制进行管理。“公山”林地使用权和林木所有权的流转，原则上不得流转给本集体经济组织之外的单位和个人，确需流转的必须在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意后，进行森林资源资产评估，并采取公开拍卖或招标等方式进行流转。对造林难度大的集体地使用权的流转，经村民会议2/3以上成员同意，也可以采取其他方式进行。在同等条件下，本集体经济组织成员在林权流转时享有优先权。“公山”森林资产流转收益必须纳入农村集体财务管理，优先作为组建集体资产经营实体的资金，村组集体经济较好的可用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，防止造成集体森林资产非正常流失。林权流转后，应及时申请办理林权变更登记手续。要引导农民建立林业专业合作社、家庭合作林场或股份合作社；鼓励广大农民和林业经营者采取与企业合作造林等方式流转；鼓励短期限流转、部分林权流转、林木采伐权流转和本集体经济组织内部成员间的流转。林地使用权流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。各级林业部门要认真执行国家有关政策，加强林权流转的管理，划为部级、省级公益林的集体林权暂不流转，在不改变公益林性质的前提下，允许以转包、出租、入股等方式开展林下种养业或发展森林旅游业。未明晰产权、未勘界发证、权属不清或存有争议的林权暂不流转；集体林权不得流转给没有林业经营能力的单位和个人。林权权利人必须服从县级林业发展规划，宜林地必须限期绿化，不得影响总体绿化进程。

四、健全完善林木采伐管理制度

改革原有的林木采伐管理方式，建立与新型集体林权管理形式相适应的林木采伐管理制度和采伐限额管理机制，逐步实行以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理。对规划林地范围内的林木，按公益林和商品林分类管理。放宽商品林木采伐，采伐指标5年内可结转使用；公益林要在不破坏生态功能的前提下兼顾经济效益，实施相应的抚育采伐方式。非规划林地的林木，由林权权利人自主经营，不纳入采伐限额管理。要简化审批程序，减少审核环节，推行采伐限额公示制度。各级林业部门要加强科学经营的管理和指导，根据森林的功能和资源的特点，编制县级森林可持续经营规划，帮助经营者编制森林经营方案，开发多种森林可持续经营模式，推进林木采伐由指标控制向森林可持续经营管理转变。在推进采伐制度改革的同时，要依法加强森林资源管理，防止出现乱砍滥伐，确保生态安全。

五、加大金融支持林业工作力度

按照国家林业局等五部门《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，金融机构应当根据广大林农对金融服务的实际需求，加大对龙头企业和产业基地建设项目的信贷支持。加大对林业产业龙头、林果产业基地建设项目、信贷支持力度，通过发放信用、抵押、担保贷款，对果品加工、木材加工、森林旅游等项目给予重点信贷支持，同时加大花卉栽培、林业生物质能源开发、林下产业等新兴林业产业项目的信贷支持力度。人民银行可通过支农再贷款、再贴现支持农村信用社和其他金融机构发放各类林业贷款。对林业贷款发放比例高的农村信用社可适当增加再贷款额度和期限，对其他金融机构可给予再贴现支持。要积极面向广大林农开展林权抵押贷款业务，帮助他们扩大林业再生产。凡取得全国统一样式的“林权证”，权属明确的商品林（含用材林、薪碳林、经济林等）和一般防护林的林木资产所有权、林地使用权和采伐迹地、火烧迹地、宜林地的林地使用权，均可作为林权抵押贷款的标的物。林权抵押贷款主要用于造林、育苗、中幼林抚育、森林资源保护、林间种养业和林副产品的生产、加工、销售及林业多种经营等。加快推进林农小额信用贷款和联保贷款。农村信用社要利用自己的优势,通过多种方式建立林农信用评价体系和完善信贷担保方式，开展支持林业发展的金融服务，积极发放小额信用贷款和联保贷款，扩大林农贷款覆盖面，提高贷款满足率，加大支林力度。对诚信度高且贷款用于造林、育林的借款人，可以适当放宽贷款条件、提高贷款额度。针对林业生产周期长、见效慢的特点，合理确定林业贷款利率和期限。林权抵押贷款利率应低于信用贷款利率；小额信用贷款、农户联保贷款等，借款人实际承担的利率负担原则上不超过中国人民银行规定的同期限贷款基准利率。贷款期限最长可延长到10年。

要积极开展森林保险业务，将森林保险纳入农业保险统筹，按照“低保费、保成本、广覆盖”的原则，建立政策性森林保险制度，保险金额原则上为林木损失后的再栽植成本。要积极推动森林保险的广覆盖，引导林业企业、林业专业合作组织、林农积极参加森林保险，扩大投保规模，提高林业企业和林农抵御自然灾害、规避风险的能力。

六、建立健全林业社会化服务体系

针对集体林权制度改革后产权主体多元化、经营形式多样化、森林资源资本化、服务对象分散化的新形势、新特点，把工作重心转移到政策指导、行政执法、科技支撑和公共服务上来，加快构建公益与经营相结合、专业服务与综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。财政、编制、林业等有关部门要密切配合，加快基层林业站的改革工作进程，要在年底前完成县级林业技术推广站、乡镇及区域性林业工作站等机构建设，稳定队伍、充实人员、加强培训，充分发挥其政策咨询、信息、林业宣传和科技支撑等公共服务职能。大力发展专业合作社、家庭合作林场、股份制林场和行业协会等林业合作组织，对已成立的股东合作组织进行指导和完善，依法落实与农业专业合作社同等的财政补贴、金融支持、税收优惠等扶持政策，着力提高林业生产的组织化程度。积极引导和规范森林资源资产评估、产权交易、林业科技服务等中介服务组织发展，为林业改革发展和农民致富提供全方位的优质服务

七、建立健全公共财政支持林业发展的保障机制

（一）建立各级公共财政支持林业发展制度。市、县（区）政府应根据本行政区域经济社会发展水平、生态建设任务、可支配财力状况，多渠道筹集资金，逐年加大林业基础设施建设投入。市、县（区）财政用于林业总投入的增长幅度原则上不低于本级财政经常性收入的增长幅度。加大扶贫开发、农业综合开发、国土整治等项目，林业建设投资比重应不小于30%；小流域治理项目，林业建设投资比重不小于50%；矿山植被恢复项目，全部用于矿山植被恢复，并与林业项目资金捆绑使用，实现资金使用效益的最大化。各级财政及支农部门林业建设投资重点用于公益林营造、森林生态效益补偿、森林防火、森林病虫害防治、商品林补贴以及林业行政执法、林业技术推广、基层林业站等林业基础设施建设。集体林权制度改革经费由各财政按照事权划分给予安排。要适当安排林业贷款贴息资金和建立森林保险风险补贴基金，在管好用好中央林业贷款贴息资金的同时，市、县视财力和林权抵押贷款规模，适当安排林业贷款贴息资金和森林保险风险补贴基金，对林权抵押贷款、小额信贷给予适当贴息，对森林保险的投保者给予适当补贴。

（二）建立各级森林生态效益补偿基金制度。根据我市生态建设需求，按照公益林面积不低于森林总面积的50%比例，合理划定国家、省、市、县（区）重点生态公益林的范围和规模，到年全市公益林面积达到2300万亩，重点要将500万亩灌木林规划为公益林。要以财政投入为主，多渠道筹集生态效益补偿基金，建立市级森林生态效益补偿基金制度。各县（区）也要根据财政状况建立本级森林生态效益补偿基金，用于本级生态公益林的生态效益补偿，或列支部分财政资金作为国家、省、市重点公益林补助的配套资金。

八、积极推进林业分类经营管理

按照林业分类经营分类管理的原则，依据《市土地利用总体规划》，把林业用地界定为公益林地和商品林地两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。对营造防护林、特种用途林等公益林的，按照公益事业进行管理，以各级政府投资为主，吸引社会力量共同建设。公益林地的造林绿化、抚育管护和重大基础设施建设投资纳入各级财政预算，并予以优先安排。对营造用材林、经济林和薪炭林等商品林的，按照基础产业进行管理，由市场配置资源。在造林树种、经营方式选择上充分尊重林权权利人的意愿，由林权权利人自主决定。在投入上以林权权利人投资为主，政府在政策、资金、技术等方面给予扶持，确保按期完成造林绿化任务。

九、保障和维护林权权利人的合法利益

按照《物权法》、《农村土地承包法》、《森林法》等法律法规，依法保障林权权利人占有、使用、收益、处分林地、林木的权利，获得实实在在的利益，让林业得到长期、持久、内在的发展动力。林业重点工程建设在坚持集中治理、规模发展和统一规划、统一设计、统一技术指导的前提下，积极推行项目、投资直接入户、入组、入社、入场，凡林权权利人能够实施的都要由林权权利人实施，县（区）林业主管部门、乡镇政府做好监管和指导工作，保证建设进度和质量。各级林业执法机构要依法加大对非法侵占林地、乱砍滥伐林木和乱采滥挖大苗等违法案件的查处力度，遏制乱砍滥伐、偷砍盗伐林木的势头，保障林地资源安全，保障林权权利人的合法权益不受侵犯。各级政府林业主管部门利用森林碳汇机制，积极引导林权权利人参与碳汇交易，发展碳汇林业。大力扶持林权权利人利用林下土地资源，发展林粮、林草、林药、林菌间作和林畜、林禽养殖等立体复合高效经营，每个县区都要抓1—2林场及3—5户林业综合经营大户，通过典型示范，推进林业产业化经营，对在林地内建设发展林下经济服务设施，占地面积在承包经营面积2%以下的，由县级林业部门按直接为林业生产服务的工程设施审批。抓好野生中药材、野生菌、山野菜、野果、野生花卉等林下资源的采集利用，增加林权权利人收益。

十、加强改革工作的组织领导

各级党委、政府要切实把深化集体林权制度改革作为全面推进农村改革和发展的一项战略措施，形成党委统一领导，党政齐抓共管，主要领导亲自抓、负总责，分管领导具体抓，精心部署，狠抓落实。各级林业、发展改革、财政、国土资源、农牧、水利、宣传、纪检、交通运输、司法、金融、档案等部门既要各司其职、又要加强协作，把跨行业、跨部门的事情做好，形成全面推进林业改革发展的强大合力。建立县（区）直接领导、乡（镇）组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的长效工作机制。要加强调查研究，及时掌握改革进展情况，研究解决遇到的困难和问题。要注重培养典型，及时总结、推广好的经验和做法，推动面上工作的开展。要加强宣传教育，各级党委、政府和有关部门要充分利用各类新闻媒体，采取多种形式，大力宣传保护和发展林业对于改善生存环境，促进经济和社会可持续发展的重大意义，大力宣传党的兴林富民政策和林业法律法规，全面普及生态知识，不断增强广大群众关注生态的忧患意识、改善生态的责任意识、保护生态的法律意识，提高全社会支持林业发展、参与林业发展的主动性和自觉性。努力营造有利于深化林业改革发展的良好社会氛围。