实现基本公共服务均等化面临的问题与建议

摘要：基本公共服务均等化是我国统筹城乡发展必须解决的问题。中央和地方政府对此均有诸多措施，但由于对基本公共服务范围的认识在理论界没有达成共识，且又涉及巨额财政支出，各地的人均财力差距较大，因此许多地方政府在推进城乡基本公共服务均等化时略显力不从心。本文就此归纳了实现基本公共服务均等化面临的问题并提出了相应的建议。

关键词：城乡基本公共服务；均等化 问题 建议

2006年，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。党的十七大报告又强调了：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”。党的十报告更是具体提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，标志着基本公共服务均等化已经成为社会建设的重要目标。

一、城乡基本公共服务的概念和内容范围

公共服务可以分为基本公共服务和一般公共服务。对于什么是基本公共服务，由于界定的原则和标准不同，也就有各种不同的理解。一种观点认为，所谓基本公共服务，是指直接与民生问题密切相关的公共服务。中共中央十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。第二种观点是主张按消费需求的层次性和同质性两个标准进行界定。一是从消费需求的层次看，与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。二是从消费需求的同质性看，人们无差异消费需求属于基本公共服务。但“基本”不是绝对的，会因时间、地点的变化而变化。第三种观点认为，应对基本公共服务进行“总体把握”，即横向上范围要适中，纵向上标准要适度。所谓“横向上范围要适中”，是指对“公共服务”范围的把握不要过宽或过窄。所谓“纵向上标准要适度”，是指对“基本”二字标准的把握不要过高或过低，并进一步主张把人文关怀和经济可行结合起来，从中国依然处于社会主义初级阶段的国情出发，实事求是，既要尽力而为，又要量力而行。第四种观点认为，从中国现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定基本公共服务。所谓基础性，是指那些对人的发展有着重要影响的公共服务，世人所必需的公共服务，它们的缺失将严重影响人的发展。所谓广泛性，是指那些影响到全社会每一个家庭和个人的公共服务供给。所谓迫切性是指事关广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务。所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。

本文认为，所谓 “基本公共服务”是指与民生密切相关的公共服务，是能够保证个人获得最基本的生存权和发展权所必须提供的公共服务。从范围看，是公共服务范围中最基础和核心的部分，体现为公共服务中最应该且可以得到优先保证的部分。随着经济的发展和人民生活水平的提高，基本公共服务的内涵和外延都会有所变化，其范围会逐步扩大，水平也会不断提高。

广东省制定的《推进基本公共服务均等化纲要》，就明确界定了基本公共服务的范围，包括两类八个方面：（1）基础服务类：公共教育；公共卫生；公共文化体育；公共交通。（2）基本保障类：生活保障（包括养老保障、最低生活保障、五保）；住房保障；就业保障；医疗保障。

二、城乡基本公共服务均等化与 “底线均等”的涵义

首先要明确的是均等化并不等于平均化，也就是说不是所有公民都享有完全一致的基本公共服务。这里所谓的基本公共服务均等化是指，在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，使公民在基本公共服务领域享有同样的权利，是他们享受的基本公共服务水平相当，保障公民都享有一定标准之上的基本公共服务，这就是“底线均等”。均等化应兼顾“机会均等”和“结果均等”两个方面，表现为：享受基本公共服务的机会均等，公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇；结果大体相同，并尊重社会成员的自由选择权，即公众对于政府提供的基本公共服务，可以接受也可以不接受，比如义务教育，有钱人可以放弃，送孩子到收费高的私立学校就读；基本公共服务的供给上有着统一的制度安排；重点保障弱势群体的基本公共服务供给；将基本公共服务差距控制在合理的范围内。

另外，在推进基本公共服务“底线均等”的情况下，必须明确区分均等化的“基准”也就是底线均等的标准，确定根据什么标准实施均等化，若标准定得太高，中央和地方政府在现有的财力水平下实现困难，就不切合实际；若标准定得太低，又可能难以达到均等化本身预期的缩小城乡、区域差距，推进平衡发展的目的。还有测度指标选择问题，即对均等化进行测度的标准是什么。实践中，在对公共服务水平的测度中长期使用的是投入指标。

而且从中国公共服务总体投入不足、地区和城乡差异较大这一实际出发，考虑现实可操作性，我国短期内对均等化进行测度主要还是使用“投入”这类指标，并确保财政投入的方向和使用效率。随着公共服务投入的逐步增加，指标要逐渐向“产出” 和“效果”转变，即通过考核财政投入的效果来评判基本公共服务的供给水平。

三、实现城乡基本公共服务均等化面临的问题

1978年实行改革开放以来，城乡经济快速增长的同时，而发展不平衡的问题却愈加凸显。

（一）城乡发展不平衡问题突出

改革开放后，我国城乡居民的收入有了飞跃性的提高，而收入差距却在渐渐增大。根据《中国统计年鉴（2009）》，1990年，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.2倍，绝对差为824元；到2008年差距已经扩大到3.15倍，更关键的是绝对差扩大到了11020元。在基本公共服务均等化方面，地方政府的财力支持尤为重要，城乡居民的收入差距正体现了城市和农村在提供基本公共服务能力方面的差距。

（二）区域发展不平衡的矛盾相当突出

全国各个区域之间发展很不平衡，既有繁华富庶的珠三角、长三角、环渤海地区以及其他的东部沿海省份，也有欠发达的中西部地区以及部分落后省份。在财政收入上，各个地方政府之间的差距很大。如2008年广东省财政收入最多，为6620亿元，地方财政收入最少的自治区为49.76亿元，青海省为143.14亿元，广东省的财政收入是的133倍，是青海省的46倍。因为基本公共服务的提供主要依靠地方政府的财政支持，各个地区体现在财政收入上的差距就会直接体现在基本公共服务上。尽管有中央的财政转移支付，但是“打铁还得自身硬”，自己的财力在基本公共服务的提供上起主要作用。

（三）财权事权不匹配的地方政府

财权和事权不匹配也较多地出现在地方政府工作中，既财权上移、事权下放，在财政收入的分配中，中央占有较大比重，地方政府所占比重相对较小，而财政支出上，尤其是对那些和民生密切相关的领域的支出上，地方政府要承担较大责任。比如对教育、医疗、社会保障的支出上，地方政府承担的支出比重较大。

从1994年分税制改革之后，中央财政收入所占比重迅速从1993年的22%上升到1994年的55.7%，然后基本稳定在50%的水平以上。可见，中央财政收入所占比重较大，但是在基本公共服务领域的财政支出相对地方政府来说还是较少，比如关于教育的支出，中央财政支出是491.63亿元，但是地方政府的财政支出则达到了8518.58亿元，还有社会保障、医疗卫生、环境保护等领域，中央财政支出所占比重很小，主要还是要依靠地方政府的财力支持。

四、实现基本公共服务均等化的几点建议

（一）规范中央财政转移支付

财政的转移支付是平衡中央和地方财政关系最常用也是最有效的财政手段。根据是否指定资金用途，转移支付一般分为两大类：一类是以促进基本公共服务的地区均等化为目标的一般性转移支付（也称为无条件转移支付）；一类是围绕中央政府的特定政策目标实施的专项转移支付（也称为有条件转移支付）。一般性转移支付的优点就在于不指定特定用途，由地方统筹安排，无需地方财政资金配套。目前，世界上大多数国家都采用一般性转移支付作为向下级转移支付的主要形式。但是我国的一般性转移支付所占比重较小，2006年的财力性转移支付中，一般性转移支付也仅占32%，均等化作用极其有限。专项转移支付则占有更大的比重，这些专项转移支付，地方政府不仅没有权力调用，甚至还需要额外增加配套资金，束缚了地方政府对财政资金的自主使用权。因此，应该进行财税体制改革，以保障地方政府有足够的财力来推进基本公共服务均等化。

（二）加强财政横向转移支付

我国虽然实行单一的纵向转移支付方式，但是也有一些横向转移支付，只是规范性不高、稳定性较差。广东省在推进城乡基本公共服务均等化时，实施了激励型财政与财政横向转移支付两种方式，这里的横向转移支付是指，在原来实行纵向支付的基础上，将目前的省内对口支援政策制度化，探索建立省内横向财政转移支付制度，明确市及县区的各自责任，点对点支持，加大推进基本公共服务均等化的力度。并确定由经济较为发达的珠三角7个地级以上市作为财力转出市，与其他14个财力转入地级市进行横向财力转移。如果把思路放宽至全国，首先，我国东部某些地区的经济发展程度已经接近发达国家的水平，有条件从财力上支持中西部的不发达地区；其次，东部某些发达地区事实上已经开始对西部进行财政支持，比如对口支援、新疆、青海等省份，有历史基础，只是还没有制度化；第三，发达地区对不发达地区进行横向财政转移，能够推动不发达地区经济发展。

（三）城乡基本公共服务均等化应该广覆盖、低水平

中央政府在城乡基本公共服务均等化过程中应该发挥主导作用。这种主导作用不仅体现在通过财政转移支付对地方政府予以财力上的支持，还体现为制定一个标准，也就是要为地方政府推进城乡基本公共服务均等化划定一条底线，争取让全国每个地区都能够达到这个底线的标准，争取在全国实现“底线均衡”。具体到各省，可以根据自己的实际情况对底线标准进行调整，但是只能升不能降。争取实现城乡基本公共服务均等化的低水平、广覆盖。

参考文献：

[1]刘尚希.基本公共服务均等化：现实要求和政策路径[J].浙江经济，2007（13）

[2]常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学校，2007（2）

[3]中国（海南）改革发展研究院.百姓民生――共享基本公共服务100题[M].北京：中国经济出版社，2007

[4]樊继达.统筹城乡发展中的基本公共服务均等化[M].北京：中国财政经济出版社，2008

作者简介：

李贝贝（1978.8- ），辽宁沈阳人，汉族，中共杭州市委党校学报，讲师，管理学硕士，研究方向：战略管理，决策支持。