城市规划管理体制与管理职能的转型研究

【摘要】随着我国从计划到市场经济的“转型”及社会主义市场经济的不断发展，作为政府职能之一的规划管理职能，必须进行改革。论文提出政府应该实现职能转变即政府管理方面应弱化其职能，树服务意识。根据国内外先进的城市规划管理体制和管理机制，城市管理规划体制应采取强化规划政府服务职能、强化规划行政裁判角色和强制方法、强化规划行政引导职能及实现方式等三项措施进行转变。

【关键词】城市规划 城市规划管理 体制研究

一、引言

改革开放以来，随着我国经济体制的转变，城市的快速发展以及我国加入WTO，我国城市建设发展迅猛，城市规划的作用亦显得越来越重要。城市规划管理是一项综合性技术行政管理工作，保障城市规划的顺利贯彻实施。城市规划管理分为宏观管理和具体管理。城市定位、规模、布局结构方面属于宏观管理，城市规划的具体管理是指对“一书两证”的许可管理。目前由于体制、机制、法制等深层次方面原因，城市规划管理相对滞后，还远不能满足于当前我国日益加快的城市化进程的需要。本文阐述了现行城市规划管理职能转型的措施，使指导性的方法具有较强的技术性、可操作性。

二、我国目前城市规划职能的研究

80年代以来的经济体制改革和城市土地使用制度改革给我国城市规划和城市建设带来了深刻的影响。随着市场经济的进一步深化，而城市规划的市场机制还远未形成，特别是二十一世纪以来，我国加入WTO，规划行政职能转变已迫在眉睫，著名规划学者、专家王景惠、杨兴权、陈晓丽等提出了一些改革思路。包括：

在迈向21世纪的今天，逐步由非常规时代走向常规的时代，在规划设计市场开放进程中，规划行政部门应始终以反映“公众”意志，维护“公众”利益，促进社会发展为宗旨，提出要转变角色，加强公众参与，建立制度化渠道，改革规划行政体制，以实现规划宗旨。

城市规划是政府为了合理配置资源，给社会创造良好与经济运行空间而采取的行动，规划应是服务于市场的，而不应当凌驾于市场之上，同时规划对市场又具有保护和促进作用。在此基础上，对于城市规划的编制，应当向市场开放引入诸如招投标的市场竞争机制，就城市某个城市规化，公开向社会发出招标公告，并在有效的监督机制下，对投标单位的规划方案进行评议，选出最优方案，并广泛向社会各界征询意见，必须强化监督管理，建立起有效的实施机制，以确保规划的实施。

在市场经济的条件下，政府管理工作要转变观念，要从管理向服务转变；把工作重点放在宏观调控、政策引导和法律监督上；改进城市规划的管理方式，减少行政审批，提高工作效率；提高政府工作的透明度，保证规划的民主化、科学化；加强法制、依法行政，规范自身的行为，为城市发展创造良好的条件，做好服务工作。

三、现行城市规划管理职能转型的措施研究

随着我国加入WTO，市场经济体制的不断完善与发展，规划管理体制的改革与规划管理职能的转变应跟上这一历史潮流。结合英国、法国、美国等先进国家的发展经验，笔者认为规划行政职能应从以下三个方面来进行逐步转变：

1、规划行政服务职能的强化途径

1.1 建立权威的信息公告机制，实现信息公开和公共的资源共享

真实的信息是市场有效运转的基石，建立严格有效的信息公告制度是各级规划行政主管部门的一项越来越重要的工作。从信息的有效性和正确性的角度，再结合管理的层次与水平，建议使信息与市场管理的级别相适应，可分为2个层次，省（直辖市）级和国家级。

1.2培育市场化的竞争主体结构

提倡设计师的个人品牌竞争。

开放小型规划设计事务所。

建立合理的竞争主体结构。

1.3培育规划技术中介服务市场

目前，我国社会中介机构是指政府与企事业单位、社会集团、个人之间起着桥梁和纽带作用的各种专业性社会机构。规划中介机构以有偿的形式，按社会要求、自身作用和运行则，可以发挥以下作用：

提供建设项目选址服务。

提供用地规划服务。

提供建设规划服务。

提供规划设计服务

1.4发挥行业协会等NGO的自律作用

NGO即非政府组织（Non-Governmental organinations）在不同的社会经济文化传统下，各国对NGO均有不同的认识，而目前取得比较有共识的界定为： NGO是指那些非政府的、非营利的，带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织，这些组织以促进经济、社会发展为己任，主要关注经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训等事务。我国的城市规划行业协会作为社会非行政系统的市场监督体系的一部份，可发挥其自律作用如下：

教育培训功能。

咨询功能。

协调政府与市场主体之间的关系。

规范调解促裁职能。

2、规划行政裁判角色和规制方法

目前城市规划管理的法定依据主要有《中华人民共和国城市规划法》、地方性规划条例，控制性详细规划和法定图则的图纸和文本。这些法定依据的制定和完善应有一个共同的要求，即对于城市空间发展的法定限制量最小化、基础化、留出更大的余地，由市场机制来进行城市空间资源的优化配置，也让城市的设计智力资源有发挥的佘地，以追求空间发展在经济效益、社会效益和环境效益上的和谐统一。明确的游戏规则是市场秩序的保障，笔者认为应从以下几方面完善法定管理依据，从而强化规划行政的裁判角色。

划分商业性（或开发性）与非商业性业性用地，将城市规划用地进行这两种划分， 有利于对规划管理过程区别对待。将商业性用地由城市政府进行规模控制，有计划使用。

划定可持续发展用地范围。

划定传统文化遗存和历史街区的保护核心区和一般控制区。

划定城市主要景点和视觉走廊的控制区范围。

划定多功能城市景观区和建立开放的空间网络。

划定核心商务区的用地规模和范围。

3、规划行政引导职能及实现方式

法定依据的完善有助于规范规划行政管理权的行使，让权利的行使有章可循，有度可控，有法可依。

引导规划设计的投入

促进价格杠杆作用的有效发挥

合理设定规划编制、管理与实施的评定组织模式

四、结论

在一个成熟的市场经济体制的国家里，市场的任务是推动经济发展，政府的任务是促进社会发展。政府、市场和社会互相制约、互相促进，从而推动社会经济健康发展。对于正处在转型期的我国，政府在经济发展中起着重要作用，政府管理职能也在发生着深刻的变化，正在由直接管理向间接管理，微观管理向宏观管理，行政手段向经济、法律手段转变。政府管理职能的变化是要求政府的作用是补充市场，不是替代市场。

城市规划管理是以城市发展为研究对象，以土地资源配置为主要手段，以使城市向着人们预期的理想状态不断接近为根本目标的综合性、实用性行业。作为政府职能之一的城市规划管理职能，对城市建设资源配置市场发挥着重要调控作用。主要包括：宏观层面，有效促进城市和区域协调发展；中观层面，有利于促进城市房地产开发、基础设施建设和公共设施协调有序；微观层面加强建筑实体建设的控制和有效制止违法建设的产生和蔓延的作用。但是，现有的城市规划管理体制和管理职能，存在着矛盾和不足，因此我们必须借鉴国内外先进的城市规划管理体制和管理机制，实现我国城市规划管理体制和管理职能的转变，建议强化城市规划的服务职能、裁判职能、引导职能的作用，建立起新的城市规划机制和体制。

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