浅析PPP模式在生态水利项目中的应用

摘要：近年来，生态环境问题频现，引发社会关注，生态环境保护成为政府重要职责，其中，生态水利项目是一项行之有效的举措，然而我国生态水利建设面临着严重的投资不足的问题。基于此，PPP模式在生态水利项目建设中的适用性及必要性凸现出来，本文具体分析了PPP模式应用于生态水利项目的优势及劣势，剖析了在现实应用中暴露出的问题，继而针对性地提出改善意见，旨在保证PPP模式成功应用于生态水利项目建设之中。

Abstract： In recent years， the ecological environment problems are frequent， causing social concern， environmental protection is an important responsibility of the government， the ecological water conservancy project is an effective measure， all places need to build supporting water infrastructure， but China's ecological water conservancy construction is facing serious investment problems. Based on this， the applicability and necessity of PPP model in ecological water conservancy projects are highlighted. This paper analyses the advantages and disadvantages of PPP model used in the ecological water conservancy project， and analyzes problems exposed in practical application， and then puts forward suggestions for improvement， to ensure that PPP model is successfully applied to the ecological water conservancy project construction.

关键词：PPP模式；生态水利项目；社会资本

Key words： PPP model；ecological water conservancy project；social capital

中图分类号：F426 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）05-0250-02

0 引言

现代水利工程建设不只是关注于发电、防洪、水运等社会需求，还要考虑到生态保护及可持续发展等生态需求。目前，政府主导下的生态水利项目的建设成本也主要依赖于政府财政支出，资金源有限，我国生态水利建设正面临着严重的建设投资不足的问题。对此，倡导社会事务由政府与社会资本共同合作的PPP模式，成为解决生态水利建设投融资难问题的有效措施。

1 PPP模式的内涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，在政府投入和建设的城市基建工程、公共服务项目之中，纳入社会资本，并以授予特许权的方式来达成合作，实现伙伴式经营管理，双方依据合同要求分摊完成各自权责，保证工程项目按期保质完成。这种鼓励私人组织加入社会事务建设的模式，要比政府独立支撑的模式更加高效可行。在PPP模式中，政府ο钅拷ㄉ枞匀痪哂兄鞫权，还能具体深入到项目建设营运之中，同时以特许的方式把私人公司加入到公共事业之中，风险共摊，利益共享。在合作中，社会资本会投入一定份额的资金，并形成明确的监管制度，倚重于政府及社会企业各自的优势，在保障工程质量的同时，节约项目总成本。

2 PPP模式应用于生态水利项目的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析 ①我国经济社会步入“新常态”，社会经济体制改革走进深水期，结构调整、经济增速放缓以及转型升级是这一时期最主要的特征。在推动社会事业发展的过程中，各级政府正面临着沉重的压力。长期依赖于政府财政支撑的模式显得难以为继，政府财政吃紧成为常态；地方政府承担着相当比重的财政补贴，经济债务逼近红线；适度扩大公共投资规模成为各级政府普遍接受和认可的措施，这能有效缓解政府短期的偿债压力。经济发展离不开生态保护，生态水利项目是其中一项重要的基础性工程，这类项目带有建设周期长、投入成本大、投融资困难等特征，现阶段的投融资模式已经难以支撑各地区的水利基础设施建设需求。而PPP模式实际上是对传统财政制度的创新性举措，它把市场模式引入到正处财政体系中，从而把社会资本服务于社会事业，成为解决投融资难的有效办法，对于合理配置社会财富，环节政府财政压力以及推动社会发展具有重要意义。②有别于商业项目，生态水利项目建设的一个基本目标是生态平衡，其经济价值是难以量化的，并且长期由政府主导，导致投融资困难，建设质量不及人意。把PPP模式应用于生态水利项目之中，并由合同规定了政府与社会企业的权责，这不仅解决了成本问题，还提升了建设速度及项目品质。此外，PPP模式的一个重要创新点是，解除了政府直接提供公共产品，并负责具体运营的责任，有利于政企分开。

2.2 可行性分析 参考相关成功案例，在具有投资收益的公共工程中引入PPP模式具有可行性，这是因为准公共工程存在利润空间，能够吸引社会资本，而生态水利项目的一个基本属性是公益性，市场需求明显。此外，生态水利工程由政府相关部门主导，配套的法律制度日益完善，这都有助于PPP模式的嵌入。

①非公有制经济制度取得创新性发展，这为公私合营奠定了法律基础。在十八届三中全会上提出，鼓励社会资本以特许经营的形式加入到社会项目建设体系之中。在制度上放开了对社会资本的约束，可以增加各级政府的投融资渠道，从而加快推进城市基础设施建设的步伐。2015年，发改委、财政部、水利部等多个部门，协同颁布了《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》，选定12个节水供水重大工程作为首批国家试点工程项目，具体把PPP模式实践应用于生态水利项目制种，为后续扩大化发展提供依据和参考。②建设实践上的可行性。及至现在，基于PPP模式的生态水利建设项目已经取得突破性进展，例如北京第十水厂、广东韩江高破水利枢纽、成都第六水厂等等。国内众多的成功案例也证实，PPP模式在生态水利工程中的应用具有现实可行性，且表现出卓越的优势。

3 生态水利项目运用PPP模式的优势和劣势

3.1 生态水利项目运用PPP模式的优势 ①解决生态水利项目投融资难的问题。一般来说，政府单方面投入和运营水利基础设施的模式，伴随着资金来源结构单一的特征，很容易出现资金短缺的问题。所以，应当充分发挥市场机制，运行社会资本的加入，从而增加融资渠道，克服投融资难的问题，为生态水利建设提供充足的资金。②提高生态水利项目的质量。PPP模式不仅引入了社会资本，同时引入了企业技术，特性的私人企业可以在立项阶段，与政府部门一起制定项目技术方案，把自己的管理模式、技术方法等融入到项目体系中，从而制定出更为科学合理的方案，强化对项目建设的控制。③刺激私人企业投资的积极性。生态水利项目具有市场需求，存在利益空间，能够吸引社会资本的投资。此外，私营企业加入社会工程制种，还能获得政府提供的扶持政策，包括税收优惠、土地开发优先权等。这些利己的因素都会刺激私人企业进行项目投资。④优化风险配置机制。基于PPP模式的生态水利工程建设过程中，政府部门与私人企业是协同完成项目准备、项目施工、项目验收工作的，项目成本也依据合同要求分摊到政府及企业身上，从而保证了资金来源，降低了项目风险。应当指出的是，政府对项目建设具有控制权，对重大问题具有决策权，还能科学识别及分配风险，这是合作的基础。

3.2 生态水利项目运用PPP模式的劣势 ①PPP模式是对传统政府财政制度的创新，而这一新鲜事物在具体实践中，地方政府和私人企业都不放心，需要在项目准备阶段进行广泛的、持久的论证，从而花费掉大量的财力、物力、人力，而最终结局尚不确定，导致项目融资成本及前期费用偏高，抑制了PPP模式在生态水利项目中的应用。②PPP模式引入了更多的参与主体，组织形成也更为复杂。此外，各种类型的私人企业都可以参加到合作项目中，其中包括盈利企业及非盈利组织。政府部门在与他们的合作中，如果不进行差别化分析，就可能出现利益冲突及责任分歧，从而影响合作顺行和项目建设。

4 当前生态水利项目应用PPP模式存在的主要问题

①配套法律规制缺失。目前，虽然PPP模式已经在国内外获得实践应用，但我国尚未形成完善的配套法律，而相关的法律规制主要服务于BOT融资项目，与PPP项目相关的法律规制较少，使得PPP模式下的项目风险管理、特许授权形式等环节缺乏制约。制度缺失，会使政府部门和私人企业不敢贸然采用PPP模式。②私人企业融资难度大。相较于其他投资主体，私人企业资本规模有限、集资渠道少，在合作时往往处于劣势地位。对此进行成因分析，我国目前的信贷制度并不支持私人企业的融资。此外，我国尚未形成完备的私营资本信用担保体系，这使得私营企业运营困难，常常面临“一着不慎，满盘皆输”。③政府定位不准。在PPP模式中，政府部门于私人企业是基于特许权协议来明确合作关系的。基于PPP模式的生态水利项目建设，政府部门不再是唯一的项目负责人，而更多地关注于制定有效的监管机制和维系公私合作等工作，最终缩减公共项目的成本，实现项目最大收益。可是，政府部门改变传统工作模式和思维习惯，尚需要时日，在现实的合作中总会出现摩擦与矛盾。④专业化项目人才奇缺。我国学界对PPP模式的研究尚不深入，更多地是学习和引进国外理论，并探索性地进行实践应用，整体尚不成熟。此外，在实践应用阶段，操作模式驮踊，组织形式多样化，导致项目建设需要综合性人才进行统筹管理，人才缺失也成为限制PPP模式发展的重要因素。

5 PPP模式应用在生态水利项目的改进策略

5.1 健全PPP模式应用的相关法规政策 PPP模式引入了更多的参与主体，彼此之间的法律关系繁杂。国外一些发达国家制定出了PPP模式应用规制，为PPP模式的应用提供了制度保障，我国应在此基础上，结合本国国情，进行适应性调整，从而制定出科学合理的中国化PPP模式应用法律法规，推动PPP模式在国内的发展。

5.2 合理定位政府权责 究其实质，把PPP模式应用于公共事业，是把市场竞争机制引入到垄断性公用事业范畴之中，在这一转变过程中，政府也应当合理定位及科学管理，强调经济合作的同时，还应明确自身权责，确保主体地位，并遵守经济规律，保证项目的经济效益和社会效益。

5.3 提升项目合作队伍专业水准 基于PPP模式的生态水利项目建设过程，集成了建设施工、运营管理、投融资等多个环节，各项工作都需要配置专业人才，高专业水准的合作团队能够保证合作的顺行，为项目建设做贡献。对此，政府部门作为主导者，应当组织各类专项的技术交流会或者专题讲座，培训专业人才，形成人才储备。

5.4 构建科学的风险分担机制 建立合理的风险分担机制，私人企业在项目建设中承担风险，继而更加积极地把公司的市场经营模式及先进的计算手段应用于项目建设中，这样提高了项目的建设效率。此外，政府也应当分担风险，从而拓展私人企业的盈利空间，吸引更多地私人企业加入到项目建设之中，推动社会事业的平稳发展。

5.5 推动社会资本介入生态水利项目的前期工作 目前，在已有的PPP模式实践应用案例中，私人企业只能参与到项目建设及运营阶段，而无法参与到项目规划、立项等环节，让他们感觉到自己只有投资和建设的权利，对项目管控却无发言权，从而滋生了担忧心理。对此，应当改革水利工程前期工作机制，做好以下工作：在特许私营企业参与的工程项目中，把项目勘察工作交付给社会资本组织负责，而政府要做好勘察设计结果的审查验收工作，做到吸引社会资本和保障工程质量，不断推动政府职能转变，提高管理水平及服务效率。

参考文献：

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