完善我国农村集体土地所有权制度的具体对策

在完善我国农村土地所有权制度的目标中，学界围绕着农村集体土地所有权的存、改、废所进行的长期争论中，先后形成了四种改革方案：一是国有化。即取消农村集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是私有化。即取消农村集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是国家所有、集体所有和农民个人所有三者并存。即部分取消农村集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民个人所有三者并存；四是完善集体土地所有权。即保留农村集体土地所有权，对现行农村集体土地所有权制度进行改革。[1]

可以看到，上述对于我国农村集体土地所有权制度的改革路径选择千差万别。但是必须明确的是，对于前三种改革路径的选择，容易引起农民的误解、影响社会稳定大局，实践上也难以操作，并且极易出现土地兼并、影响农业发展、背离国家法律和政策等消极性甚至是灾难性的社会后果。

我国农村集体土地所有权制度是一种具有中国特色，符合我国国情的土地所有权制度。如果直接舍弃现存的集体土地所有权制度，实行新的制度，无异于一次大的社会震荡。我国现存集体土地所有权制度已经确立多年，在此制度的基础上遵循循序渐进的原则，在原有集体土地所有权的基础上加以具体完善，走出一条务实、高效的理性主义变革之路．确保农民享有长久、稳定、可靠的土地权利，才是正确合理的选择。

在对我国农村土地所有权制度的具体对策的完善上，应该着重从下列几个方面着手。

1. 大力加强农村集体土地所有权的主体地位

改革农村集体土地所有权主体制度的关键就在于重塑可以与基层政权以及基层自治组织相适应的集体土地所有权的主体。至于集体土地所有权的主体是"集体经济组织"，还是"村农民集体"等等，则可以因地制宜，探索出适合本地发展需求的集体土地所有权主体。

具体说来，首先，国家不应以法定的形式强行分离集体土地经营管理权并确定代表集体行使所有权的主体, 而应给予集体所有权主体以自治的空间, 选择集体意志的形成机制以及权利的行使方式。

其次，依照公司法人治理结构来改造农村集体权利行使的组织形式。从法律上形成明确的集体土地所有权的组织形式，形成责权利分明，激励和约束机制并存的集体土地所有权格局。[2] 因为公司制度相对比较完善，可以借鉴的经验较多。因此，借鉴现代化的公司制度，不失为一种方法。

第三，完善农民集体的成员权。应大力充实村民的决策权，赋予农民知情权、保障其参与权、收益权、监督权和申诉救济权。在完善其成员权的同时，还应坚持程序法治的要求，做到程序正当合法、公开透明。

2. 具体完善农村集体土地所有权的各项权能

农村集体土地所有权的各项权能必须具备完整性，否则权利主体不可能在经济竞争中成为真正的市场主体。针对现实情况，应当着重在使用、收益、处分这三个权能上进行完善。例如在完善收益权能方面，针对国家征收或征用对集体土地所有权的侵害，应当采取以下两方面的措施：首先，土地征收或征用应严格限定于"国家为了公共利益的需要"，以限制国家对集体土地所有权的处分权。对"公共利益"的界定，应由立法机构出台规范性文件进行明确而细致的规定。对于土地征收或征用的前提"公共利益"的界定，可以具体明确地定义为："公共利益的需要，主要包括国家机关用地、军事、国防建设用地、公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等的需要"。其次，提高对被征收或征用土地的补偿费标准，以体现农民集体作为集体土地所有者的收益权能。

3. 明确界定农村集体土地所有权的客体范围

集体土地按照用途进行分类，主要包括两类，一是农用地，二是非农用建设用地。农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，还包括为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。而非农用建设用地指用于非农业目的的土地，包括宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地和乡村公共设施用地以及属于集体所有的"四荒"（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）土地等。搞好土地登记划界工作，对于明确农村集体土地所有权的客体范围起着至关重要的作用。具体说来，一是做好对集体土地所有权主体的登记造册；二是在实际操作中，认真测量，明确土地边界，还要妥善解决原有土地权属的争议以及新开拓土地权属的登记造册等问题。

参考文献：

[1] 陈耀东、张志坡：《农村集体土地所有权之法律反思》，《贵州师范大学学报（社会科学版）》，2005年2月，第1至6页。

[2] 胡志刚：《关于完善农村集体土地所有权制度的探讨》，《法制与社会》，2008年10月，第278页。

作者简介：李杨，男，同济大学法学院民商法专业硕士研究生，研究方向：民商法。