谈政府投资项目审计

随着国家扩大内需的启动,政府投资项目越来越多,为适应形势的发展,我县用科学发展观推进政府投资项目审计,取得较好成绩。一年来,共审计政府投资项目156个,送审金额为7 686万元,审定金额为6 533.1万元,核减率为15%,为政府节省资金1 152.9万元。但在审计中也发现了不少问题,主要表现在:

一、“三超”项目存在普遍性。政府投资项目普遍存在超预算、超标准、超规模现象。表现为“三突出”。一是预算不细化突出。有些项目由于抢时间争进度,前期调研和论证工作做得不够充分,出现到处漏项现象,以致项目经常出现中途增加预算或停工,影响工程质量和竣工时间。二是最低价中标、最高价决算的现象突出。一些施工单位在投标时,为了能拿到项目,故意做低标的,然后在工程实施过程中通过各种手段不断变更签证、增项增量来提高工程造价。三是项目报小做大现象突出。有些业主单位为了规避招标或使项目得到审批通过,在向领导汇报和有关部门申报材料时,片面强调项目的可行性、追求议标的可操作性,故意少报投资额,然后在实施的过程中不断增加项目内容,化整为零增加项目个数或擅自改变项目图纸,提高建设标准,使不合法的工程合法化。

二、工程管理存在粗放性。首先是工程招投标不规范。往往以时间紧、任务重、要求高、压力大为由,该公开招标的项目未按正常程序办理,或以会议决定代替招标、以会议纪要肢解工程招标、借假资质参加围标、桌下交易相互串标、灰色行动买标卖标。其次是工程监理不规范。受利益驱动的影响,监理人员流动性大,“借鸡抱窝”的情况较多;受业主与监理之间关系没有理顺的影响,有的监理项目机构与业主存在“姻亲”关系,有的监理项目机构类似或等于建设单位的“工程部”;受人员的影响,监理人员的业务素质参差不齐,有的派到现场的监理素质达不到要求,或是人员不到位,有的工程项目专业人员和有经验的人员较为缺少,部分监理人员事前、事中控制的能力偏差,关键部位、关键工程的监理到位不到“点”。再次是项目工程勘察设计不规范。对工程勘察设计重要性认识不足,往往为了节约资金而减少勘察工程量,很多工程勘察、设计业主单位往往要求单价低、工期短,对工程设计的变更随意性大,有的对工程质量的控制经常有错位和缺位现象发生。

三、审计监督缺乏标准性。在用科学发展观推进政府投资项目审计的实践中,我们深感“三缺”现象尤为突出。一是缺乏理论指导。目前我国政府投资项目审计尚未形成具有操作性的准则和指南,《审计机关国家建设项目审计准则》的规定比较原则、抽象,加之政府投资项目审计起步晚,审计部门对政府投资项目审计的理论研究和经验总结做得不够,审计人员在具体工作中感到缺乏依据和标准,主观判断多、审计风险大,审计质量难以得到有效保证。二是缺乏专业人才。由于审计机关老龄人员多,行政编制少;普通人员多,专业人员少;会做事的人员调不进,不会做事的人员调不出;难以满足综合性强、层次高的政府投资项目审计工作的需要。三是缺乏综合评价。目前开展的政府投资项目审计,大多数是事后审计,预算审计较少,且审计金额大,加上政府投资项目市场较为复杂,容易滋生违法乱纪现象,客观上使审计人员对政府投资项目审计不得不侧重于真实性、合法性审计,难以开展效益审计,难为政府投资项目作出相应的评价。

四、建设工程存在隐患性。由于受人力、物力等因素制约,审计机关主要是对工程决算进行经济审计,实际存在很多隐患,主要表现在:一是工程质量难于监控。建筑材料采购使用未能得到全程跟踪审计,加上受设备技术检测条件的限制,建筑材料以次充好、以劣充优的现象较为突出,建筑工程质量往往存在隐患。二是资金使用难于监控。有些政府投资项目没有专人专账,项目资金张冠李戴、高套冒领、挤占挪用、专款不专用的情况十分突出,资金使用方向存在隐患。三是业主单位难于监管。政府投资项目审计未能与业主单位财务收支审计结合起来,在政府投资项目审计中往往仅注重工程造价审计,而忽视了对政府投资项目的业主单位结合进行财务收支跟踪审计,审计人员在核减工程造价或工程量时,业主单位会站出来护着施工单位说话、求情,不难看出业主单位廉政建设存在隐患。

如何用科学发展观推进政府投资项目审计,笔者认为必须做到“五到位”:

一、项目前期监管要到位。一要强化科学审计理念。按照科学发展观要求,将政府投资项目审计的重点从真实、合法审计逐步转到效益审计上来,充分考虑投资结构的合理性,投资规模的适应性,投资使用方向的正确性,使用效益的综合性,使用过程的公平性。二要强化科学审计监督。按照国家投资、基建管理政策的有关规定,审查项目决策立项的程序,防止违反决策程序擅自立项的行为发生;审计项目前期论证的充分性,杜绝“三边”工程的发生;审计项目的整体性,防止漏项现象发生。三要强化科学设计预算。注重项目勘察和预算审计,实现政府投资项目少投入、多产出,取得最佳的经济效益和社会效益。

二、项目招标监管要到位。首先要加强招标程序的监管。要加强对整个招投标活动程序包括事前、事中、事后的各项工作监督,把好项目主管部门本次招投标工作实施方案关,招标公告情况关,招标文件内容和招标人资格确定关,工程图纸的事前保密关,投标、开标、评标、中标按规定操作关,中标通知书、合同签订、工程变更等整个过程的遵守和执行关。其次要加强招标环境的监管。要进一步营造一个公开、公平、公正、透明的招投标环境,开通网上报名渠道,通过网上审计核查、社会调查、实际考查确定投标人资格,减少腐败现象发生。再次要加强招投标队伍的监管。注重投标人员的素质和招标组织人员的广泛代表性,理顺监理与业主的关系,杜绝无序竞争和不正当竞争,严厉打击围标、规标、串标、买标、卖标等各种违法违规行为,从源头上遏制腐败现象发生。

三、项目审计方法要到位。一要重点审计合同,严把工程进度、项目变更、资金预算、工程量签证关;二要重点审查图纸,严把工程面积、材料质量、费用发生、取费标准、取费基数关;三要重点审查施工管理及监控,严把监督队伍素质关,杜绝随意增加隐蔽工程,多算、重算、冒算工程量,不给好处不办事、给了好处乱办事的现象;四要重点审查项目竣工结算,严把资金流向、资金结算、资金效益关。通过严格的竣工验收结算审计,审查工程量和造价,确定项目投资总额、建设成本的真实性、合法性,尽可能减少经济损失,提高政府投资效益。五要重点审查结算发票,严把工程税收征缴关和材料单价成本关,杜绝税收跑冒漏滴和工程材料以次充分、以劣充优现象发生。

四、项目审计人才要到位。一是要留住人才。对于已在审计岗位上多年从事政府投资项目的审计人员,要高看一等、厚爱一份,政治上给待遇、经济上给实惠、工作上给方便,充分调动其工作积极性和创造性;二是要引进人才。要通过多种形式向社会、中介组织、高等院校招聘懂财务管理、懂工程造价、懂法律法规的复合型人才,提升政府投资项目审计队伍的业务实力;三是要培训人才。有针对性地进行项目管理人才和审计人才的培养,既要注重造就一批精管理、懂技术、善经营、高素质的项目管理和审计专业人才,还要注重培养项目前期策划、合同管理、风险规避等各方面的项目管理、审计人才,为工程项目管理、审计提供有力的人才保障。要结合政府投资项目的要求和特点举办多层次、多形式的项目管理、审计专业知识和技能培训,为政府投资工程项目管理培养更多的人才。

五、项目审计质量要到位。一是要做好审计调查。要制定较完善的审计工作方案,审前调查必须全面、深入、细致,审计方案要明确审计内容、时间、人员分工、审计目标,使审计组每名成员都知道自己的任务,提高审计工作质量;二是要确定审计范围。要将审计范围、审计目标与可能取得成果的审计对象有机结合起来,认真审查被审对象是否有严密的内控制度,以及这些制度是否发挥作用;这些单位的财务管理和会计核算是否规范,施工单位的资质是否与承担工程相匹配;监理单位是否认真履行职责等口通过上述工作,有效提高政府投资项目的审计质量;三是要提高审计效率。要最大限度地利用成熟的工程管理审计软件,开展工程价款结算审计,创造条件开发工程管理审计软件,提高审计人员的业务水平和实战能力;四是要开展审计评价活动。通过对项目工程造价、资产交付使用率、建设周期、工程质量、环境影响等指标综合性分析,科学评价政府投资项目的整体效益,为政府今后更好决策提供依据。

(作者单位:南城县审计局)