西部大城市流动人口的特点与管理研究

一、贵阳市流动人口的基本情况与问题

从贵阳市流动人口的情况看,大致呈现以下特点:

(一)数量庞大,居住集中

截止2005年底,全市共流入人口543881人,其中省内流入318553人,省外流入170009人,港澳台流入121人,本市跨地区异动55039人。据统计,流动人口居住在出租屋的占70%,居住在用工单位和单位内部的占12.6%,居住在工地现场的占5.9%,居住在居民家中的占4.6%,居住在旅店的占0.4%,自购自建房占2.8%,自购营业房占0.5%,其它占3.2%。流动人口中居住时间在一年以上的居多,占总数的58%。贵阳市有58%的流动人口暂住时间在一年以上,基本成为贵阳市的“不流动人口”,成为城市事实上的常住人口。个别地方的流动人口的数量已超过常住人口。

(二)结构失衡

从性别结构看,男性占57%,女性占43%。全市流动人口中18周岁以上育龄妇女14.7万人,已婚育龄妇女11.1万人,持有有效《流动人口婚育证》9.46万人,持证率64.4%。从年龄结构看,0至6周岁33516人,6至16周岁71936人,16至18周岁37028人,18至45周岁348468人,45至49周岁21586人,49周岁以上31347人。从文化结构看,不识字的51586人,初识字的28182人,小学文化程度161758人,初中文化程度210657人,高中或中专61337人,大专18933人,本科以上11428人,高中以上文化程度只占17%。

(三)流动人口引发许多社会问题

一是城市公共资源紧张。传统上,在确定城市人口总规模时,往往忽视流动人口,结果使城市各项建设指标出现偏差,导致规划后的城市建设欠账。流动人口的急速增长,给城市公共资源带来巨大的压力,造成城市电力供应不足、水资源短缺、市政设施以及医疗卫生等设施匮乏,导致城市住房紧张、城市交通堵塞等问题的出现。

二是义务教育事业跟不上流动人口增长速度。随着流动人口的不断涌入,贵阳市流动人口子女也在不断增加,每年增加的幅度约为8%。流动人口子女就读公办中小学的约1.6万人,占22%,就读民办学校的约5.6万人,占78%。其中,就读小学的有50534人,初中21195人,辍学1901人,6周岁以上从未入学的有2433人。

三是就业机会和就业岗位面临前所未有的竞争。从统计情况看,全市流动人口中,经商的有93889人,务农13245人,厂矿企业43491人,建筑行业42640人,商业服务24194人,读书103402,餐饮20565人,手工业23196人,运输15871人,娱乐9440,环卫4015人,废旧收购9191人,物业管理4364人,保姆1550人,无固定职业38784人,其他89820人。城里的经济机会并不是无限的,也不是面向农村所有人的。很多服务性行业,主要都是招收年轻的女性。此外,流动人口在城里远高于农村的生活费用,也在一定程度上抵消了他们在城里取得的经济收益。由于工作岗位竞争激烈,许多用工单位为了降低成本,不愿与农民工签订合同,已统计的362712名就业流动人员中,未签订劳动合同的占83.73%;未参加社会保险的占86.48%。

四是社会治安隐患增多。从贵阳市看,城乡结合部地区、城市开发区等流动人口相对集中的区域,流动人口往往超出常住人口几倍,当地社会治安秩序较为混乱。由于流动人口把自身定位为“农村人”、“外地人”,除了户籍制度外,行政壁垒、语言文化差异等都使他们只能在城市边缘寻找生存空间。违章建筑、非法行医、违法私立学校、无照商贩和各类不规范的市场大量涌现,少数地方甚至会出现一些“帮派团伙”、“家族团伙”,形成强大的社会势力,流动人口已逐渐成为影响社会治安的不稳定主要因素。2000年贵阳市刑事处罚总人数中,外来人口占40.02%;2005上升到46.86%。2000年至2005年全市刑事处罚总人数中,外来人口占44.7%。

二、加强贵阳市城市流动人口服务和管理的对策建议

(一)理顺体制,健全机构,落实服务和管理责任制

目前,贵阳市流动人口的管理主要由设在市和区(市、县)公安(分)局的区(市、县)流动人口管理领导小组办公室。由于公安部门不具有综合职能,统筹协调较弱,因此,在具体的工作中,不能有效地调动其他部门履行职责,缺乏权威性,导致管理出现缺口。另外一个问题是各类配套法规相对滞后,特别是对出租屋的管理缺乏有效的手段。

因此,要建立和完善流动人口综合管理架构和网络。按照“统一领导、统一决策、统一政策、统一协调”的要求,加强流动人口服务和管理体制的建设。

首先,要确立市级流动人口管理办公室的领导责任,负责全市范围内流动人口政策的重大部署,并督促相关部门完成流动人口管理的工作任务;其次,明确街道或乡镇一级的流动人口管理中心的主要责任,对辖区流动人口居住情况、房屋租赁情况进行登记备案;第三,要充分利用基层组织网络,对流动人口实行社区化管理,社区(村)流管站要根据自己的职责,做好流动人口各项统计数据的采集,掌握辖区流动人口治安、计生以及出租屋基本情况,并将这些基础数据传送到上级流动人口管理中心,同时,社区流动人口管理站要针对不同类型流动人口的特征,将社区管理与服务相结合,提高流动人口对城市、企业及所居住社区的归属感和认同感,这样既有利于城市经济发展和社会稳定、也利于体现社会公平。

(二)推进管理手段的规范化和现代化

流动人口的管理要做到以人为本,必然要借助现代科技成果,实现管理手段的创新,使之规范化和现代化。

一是流动人口信息登记制度。从源头上加强流动人口的登记管理,必须强化房屋租赁登记备案制度,要求房东对租赁者进行登记,并报社区流动人口管理站,社区相关人员要根据房东提供的信息,上户对流动人口的详细信息进行登记核实。同时,加强对企业的用工管理,对聘用流动人口的用工主体,应定期(一般为一个月)到劳动就业管理部门申报其用工情况,劳动部门要根据用工单位的报告完善流动人口的网络登记。

二是实现流动人口信息管理的网络化。由各个街道社区对所有流动人口的基本信息进行调查核实,将流动人口的基本信息输入全市统一的流动人口数据中,并将这些数据在流动人口管理的专门网站上公开以备查询。流动人口凭本人身份证号可以对自己在网上的信息进行核对,管理人员可以根据管理权限对数据进行修改,所有流动人口的数据可以各相关部门统一使用,实现信息资源共享。

三是增强社区管理的合力。实施基层管理部门人员交叉兼职制度、联合办公制度,明确责任分工,强化流动人口协管员队伍的作用。在社区推广警员、流动人口协管员、物业管理员联合作业的模式。根据各社区实际,充分发挥物业管理单位的作用,及时掌握社区内人口异动情况,提高治安防范和管理水平。同时,还可组建流动人口协会,搞好自我教育、自我管理、自我服务。

四是加大救助管理工作力度。依照有关法律、法规和规章,结合贵阳市实际,对符合救助管理条件的城市生活无着的流浪乞讨人员实施救助管理。民政部门要制定落实救助管理措施和开展救助工作的各项规章制度,建立长期有效的管理机制。公安、民政、城管及有关行政机关工作人员在执行公务时,对发现的流浪乞讨人员要劝导或护送其到救助站(点)求助;对带伤、病的流浪乞讨人员按照就近的原则交卫生、防疫部门采取必要的治疗措施后,再由民政部门实施救助管理。

(三)依法保护流动人口权益,切实为流动人口提供有效服务

一是为流动人口提供发展平台。流动人口在流动过程中有失业现象存在,这是人口流动过程中的流动成本,会有一定程度的负面效应。根据流动人口网络登记的情况,对流动人口在正当的经营活动和社会活动中依法需办理各种证照和其他有关手续时,各有关部门要提供方便,取消各种针对流动人口就业的歧视性规定和不合理限制。加强对流动人口的职业技能培训,实现城乡平等的就业政策,根据实际情况,政府相关部门应组织流动人口专场招聘会,提高流动人口的就业率,妥善调解涉及流动人口生活和就业中发生的矛盾纠纷。社会保障是社会安定的重要保证,党的十七大报告提出的“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会”要求,建立合理的流动人口社会保险制度。鼓励有条件的企业和社会力量参与流动人口廉租房屋建设,解决流动人口暂住问题。

二是为流动人口提供生活上的各种便利。为流动人口提供服务时,要着眼于社会公平,对流动人口在办理驾驶证、计生技术服务等方面享受本市市民待遇;在义务教育阶段,将流动人口子女与本市市民子女同等对待;在人口计生管理方面,要对流动人口进行必要的政策倾斜,使流动人口中的农村独生子女户、双女结扎户可享受本市优惠政策。及时调整户籍政策,对居住一定年限,且无违法记录有稳定收入来源的流动人口,可加入贵阳市户籍。

三是切实保护流动人口合法权益。政府有责任要通过制度安排创新,大幅降低人口流动的非效率成本,只有如此,才能消除和弱化人口流动风险,优化流动人口的合理预期,促进人口合理流动,提高人口流动的发展效率。对流动人口要在政治上、经济上、法律上与常住人口一视同仁,切实保障他们的合法权益,为他们创造良好的就业、生活环境。对无故和恶意克扣务工及就业人员等劳动者应得报酬的用工主体,劳动监察部门要依照有关规定予以相应处罚。在条件成熟的区域,司法部门要帮助流动人口建立维护权益组织,增强其自我保护意识,切实保障流动人口的合法利益。

流动人口是一个特殊的群体,其成分的复杂性、流动时间的随意性、住所的不确定性、流动的多变性都向传统的静态管理提出了挑战。需要政府各个管理部门能力协作,规范管理行为,强化综合治理,堵塞管理中的漏洞,这样才能为流动人口提供一个公平和谐的生存环境,促进社会和谐发展。

(任飞,1955年生,贵阳学院党委副书记、副教授)