国内外地方债风险控制问题

通过对地方债风险的分析，引出对国内外控制地方债风险的措施对比，总结美、日发达国家的风险控制经验，最终提出我国地方债风险控制的可行性建议。

近年来，地方债问题越来越引起人们的高度关注，如何有效化解其中的风险，成为各级政府和专家学者的焦点课题。地方债是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，是地方根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。实际上我国的地方债一般既包括地方政府发行的地方债券，也包括组建融资平台而形成的地方债务。本文试图通过对国内外地方债的相关分析，探讨化解地方债风险的一些思路和对策。

一、地方债的风险分析

根据审计署2013年的《全国政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，其中融资平台举借40755.54亿元。从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府偿还债券的主要来源。这就暗示地方债主要通过“借新债补旧债”的形式进行循环。从资金投向上来看，债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目，资金流入依靠市政建设和交通运输设施建设带来的经营性收入，还依靠保证性住房相应的资产、租金和售房收入，特别是以土地出让收入作为偿债来源。

根据审计署《2013年第24号公告》显示，2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息更达到当年可支配土地出让收入的1.25倍。资金收入不稳定，基础设施建设现金流入速度慢，这就对未来的债务偿还带来很大的流动性风险。

从未来偿债年度看，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任的债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到

期需偿还的占18.76%。这就意味着地方债的偿债高峰即将来临，地方政府面临很大的偿债风险。

由于地方债管理的加强以及对地方政府融资平台信贷的收紧，一些信托贷款、垫资施工等变相融资现象涌现，这就扰乱了地方债的发行市场，不利于融资环境的稳定。

二、国内对于地方债风险控制的政策

一是实行预算管理控制发行额度。2009年，财政部规定，地方政府债券收支实行预算管理，地方债券收入全额纳入省级财政预算管理，支出资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其它难以吸引社会投资的公益性建设项目支出。2011年和2013年，中央两次颁布《地方政府自行发债试点办法》，对地方债的发行额度、发行种类、债券利率等方面也进行了规范。从源头控制地方债发行规模，使其规模控制在可控范围内。

二是加强审计和外部监管工作，强化监督机制。资金筹集后最重要的问题就是使用效率及去向问题，没有良好的监督机制就会导致资金被滥用，使资金无法创造其应有的价值，更增加了流动性风险。2013年6月，审计署对36个地方政府本级政府性债务进行审计，通过审计发现地方债发行出现的问题并责令进行

[收稿日期]2014-05-18

[作者简介]王冰伦（1992-），女，山东蓬莱，本科生，研究方向为投融资管理、风险控制，北京市朝阳区北三环东路15号北京化工大学，100029，，18810271819。

整改，有利于进一步防范债务风险。

三是通过风险监管的规章制度从各方面限制地方政府融资平台。地方政府融资平台的出现对于解

决地方政府资金短缺的问题作出了一定的贡献，但是其同样蕴藏着很大的隐形风险和或有债务。2010年6月，国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，全面清理规范平台公司债务，加强信贷管理，制止担保行为，规范地方债的发行市场。2013年4月，中国银监会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》对地方政府融资平台进行定义限制，加强融资平台“名单制”管理，对自由现金流占全部应还债务本息进行规定，明确退出机制。对于到期偿还进行监测管理，对新增和存量贷款进行控制，建立问责机制。通过限制地方政府融资平台信贷投放来规范这一融资渠道，减少偿债风险。

三、国外对于地方债风险控制政策――以美日为例

在西方国家，地方政府债券也被称为市政债券，作为政府筹措财政收入的一种形式，收入列入地方政府预算。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设，一般以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//总第547期2014年第15期-----转载须注名来源

美国实行英美法系，日本实行大陆法系，二者均拥有世界上最发达的地方债市场。通过研究、比较这两个国家的地方债风险控制模式，有助于我国进一步完善本国的风险控制机制。

（一）美国地方债风险控制机制

美国作为世界上最发达的资本主义国家，其地方政府债券是指美国的市政债券，已经形成较成熟和发达的市政债券市场。美国的市政债券指的是由州和州以下地方政府以及下设机构比如“委员会”和特别行政区发行的证券。

通过财务指标进行风险预警，控制举债规模。通过立法限制地方政府的举债权和举债规模，并对债务率和负债率指标设立警戒线，债务率：90%-120%；负债率：13%-16%（债务率是指年末政府债务余额/当年财政收入，负债率是指年末政府债务余额/当年地方GDP）。

通过政府预算体系约束地方债发行。通过完善的政府预算体系约束地方政府债券的发行，各地方政府实行平衡预算原则，并以缜密预算规则、严格执行机制来有效地规范地方支出。

通过严格的信用评级制度进行审核。在发行地方债前，通过经认可的信用评级公司审核偿债能力以及付息意愿，出具相关的信用评级报告。穆迪公司对地方政府债券的评价主要关注地方政府财政收入对未来债务的覆盖度，其评价的基本思路是地方政府债券的信用级别代表对地方政府财政收入水平的未来预期 [1]。

设立分权管理的地方债监管机构。 美国地方债监管机构主要有两家：美国证券交易委员会SEC市场监管部的地方债办公室和美国地方债规则委员会。通过分权制相互制约，对美国地方债的发行及运行进行监管。

通过法律法规加强信息披露。 州政府被强制要求进行信息披露，1983 年，美国政府财务官协会编写的《政府会计、审计和财务报告》指出，美国州及州以下地方政府在地方债存续期内对于城市财政和法律状况发生的任何重大变化，当局都必须及时披露相关信息。[2]此后，SEC通过不断提出立法建议，加强市政债市场信息披露，提高信息披露的质量和及时性，实现更大程度的信息共享。

（二）日本地方债风险控制机制

进行严格的制度约束限制举债条件及规模。二战后，日本每年需要编制地方债计划。2006年后，总务大臣在具体审批地方债计划的基础上，需要遵循与财务大臣商定的地方政府债务审批方针，从按时偿债及信息准确、债务依存度、地方税的征收比率以及财政赤字四个方面对地方债进行标准化制约。并规定，地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，对建设项目、资金来源及发债额度进行上报，审查通过后由自治省进行发债计划汇总，通过同大藏省协商后统一向分地区下达发债额度。

建立完善的风险预警制度。 地方政府通过披露包括实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、未来债务负担率这四个财政指标进行风险预警。日本规定地方政府债务三年平均还本付息额不得高于年末财政收入的20%。通过可量化的风险指标，对地方债融资风险进行预警和评估。

中央政府支持地方债的发行和偿还。 中央政府规定将地方债本息偿还额列入地方基本财政需要，对地方税率的制定上对地方债的本息偿还具有一定的政策倾斜。在地方财力不足的情况下，地方债的本息偿还通常纳入地方基准财政需要额，通过政府交付税来偿还地方债的本息额[3]。

四、对于地方债风险控制的政策建议

一是通过法律形式建立完备的预算、监督、审计机制。通过对国内外防范地方债风险政策的对比，我们会发现中国的预算、监督、审计机制缺少定量的规定，只是将相关预算、监督、审计权力下放到各级地方政府，这就对监督的执行带来很大的活动空间，导致内部控制制度出现巨大漏洞，因此，必须通过法律形式建立完备的控制防范机制。通过相关财务指标，如流动比率、速动比率、资产负债比率、产权比率等长短期偿债能力相关财务比率的定量规定，建立良好的风险预警机制。要定期对地方债偿还能力进行分析，及时防范地方债风险，同时减少利用制度漏洞变相融资的可能性。

二是加强对筹资建立的国有资产的利用效率。及时收回投资，形成正常的现金流是防范地方债风险的重要方面。要盘活国有资产，通过城市化的不断发展，提升资产价值，通过租、售、置换、整合等方式盘活国有资产[3]，激发国有资产的活力。

三是给予省级地方发债权，建立信息披露制度。 扩大地方自主发债试点范围，在试点过程中加强监管。追溯地方政府违规筹资手段的形成，其根源在于地方资金的短缺，用债券代替借款是防范地方债风险的一个良好手段，可以通过管理国债的方法来管理地方债，化隐性负债为显性负债，通过市场机制来约束地方政府的举债行为，通过信息披露使融资活动更加有序。

四是建立信用评级和征信制度，在银行系统建立各级政府信用体系。信用体系的建立应该不止针对个人，地方政府更需要建立各自的政府信用体系。通过专业信用评级机构对各个地方政府进行信用评级，达到合格的信用评级才可发债。通过银行征信制度建立地方政府的征信管理体系，政府出现延期或无法按时偿还负债则会留下较差的信用记录，在地方政府申请发行地方债时会按照征信记录和信用评级决定是否批准发债。

五是进行税制改革。税收是地方政府很大的一部分资金来源。要统筹地方政府收入与巨大的建设需求之间的矛盾，必须尽快进行税制改革。积极完善分税制，将国家的税种在中央和地方政府之间重新进行划分，通过规范中央与地方在地方税上的管理权限，实现权利制衡。同时，进一步完善税制，将更多的税收收入留在地方政府，要扩大营业税的征收范围，开征环境保护税并划归地方税等[4]。

（作者单位：北京化工大学经济管理学院）