国际金融监管改革前沿及监管深化分析

摘要：创新运用金融监管深化理论分析框架对欧盟、巴塞尔Ⅲ及G20的金融监管改革前沿进行了分析，创新提出了金融创新产品风险的国际监管深化发展趋势，并探索了国际监管深化的实践启示，对中国及全球金融监管和金融发展具有重要意义。

关键词：金融创新；金融监管；金融改革；监管深化

中图分类号：F830文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）10-0081-04

由于金融产品创新的国际化发展，2007年美国次贷危机以及2008年全球金融危机对国际金融市场造成了巨大打击。国际金融监管相关机构积极推进国际金融监管机制改革，这不仅是金融产品创新的监管需求，更是监管深化理论在监管实践的反映，对于中国金融监管及金融发展具有重要的启示意义。

一、金融创新产品风险国际监管改革的前沿发展

1.欧盟金融监管改革前沿。2007年美国次贷危机以及2008年全球金融危机，对欧洲的金融部门和实体经济造成了重创，迫使欧盟在加强监管、深化协调与促进监管一体化方面进行了一系列改革。2009年6月19日，欧盟理事会在1999年金融服务行动计划（FSAP）的基础上，通过了《欧盟金融监管体系改革》（Reform of EU’s Supervisory Framework for Financial Services），成立了欧盟系统风险委员会和欧洲金融监管系统，分别负责欧盟的宏观和微观审慎监管，尤其强调欧盟系统风险委员会要从欧盟层面监控系统性风险并加强宏观审慎监管，及时监测并评估影响欧盟整体金融稳定的风险。2009年7月7日，欧盟经济与金融会议就如何减少金融监管的顺周期性达成了共识，并讨论了发展坏账准备动态模型、建立逆周期资本缓冲、加强业绩与报酬关联度、引入前瞻性会计标准，推动修改公允价值会计准则等一系列改革措施。针对金融产品创新风险引发的系统性金融风险，欧盟议会于2010年9月22日通过了金融监管新法案，成立欧洲系统风险评估委员会和三个欧洲金融监管局。新成立的欧洲系统性风险委员会，由欧盟各成员国的中央银行行长组成，负责监管整个欧盟金融市场可能出现的宏观系统性风险，及时发出预警，并提出应对措施，以加强欧盟宏观系统性金融风险的监管；同时，新成立欧洲银行管理局、欧洲证券与市场管理局、欧洲保险与职业年金管理局等三家金融监管机构，建立欧洲银行业、证券业和保险业监管协调机制，分别负责对银行业、证券业和保险业实施监管。

2.巴塞尔委员会（Basle Committee）的金融监管机制改革前沿。针对2008年全球金融危机，巴塞尔委员会及时研究制定巴塞尔Ⅲ改革方案，而巴塞尔委员会的成立正是由于金融产品创新风险的国际监管需要。20世纪60年代金融产品创新推动国际金融产业的迅速发展，而国际金融监管机制的滞后尤其是银行国外业务的国际监管不到位等，引发了20世纪70年代初期德国Bankhaut Herstatt银行和美国Franklin National Bank 银行的倒闭，促成了1974年年底巴塞尔委员会的成立。20世纪80年代金融产品的进一步创新引发了拉丁美洲国家的债务危机，由于不良贷款过多而资本金过少引发信用风险，导致很多银行纷纷倒闭，促使巴塞尔委员会将监管机制深化到银行内部的监管。1988年7月，巴塞尔委员会通过了《关于统一国际银行的资本计量和资本标准的协议》, 即巴塞尔Ⅰ。但由于该协议对信用风险权重处理过于简单，忽略了金融市场风险和操作风险尤其是忽略了衍生金融产品等金融创新产品风险的监管，并引起了监管套利等局限性，巴塞尔委员会于1999年6月决定对1988年的巴塞尔协议进行修订，并于2004年6月最终定稿，即巴塞尔II，又称巴塞尔新资本协议。巴塞尔II开始关注金融产品创新风险的评估与监管，重点关注信用风险、市场风险和操作风险，并从银行最低资本的规定、监管部门的监督检查和市场纪律三个方面加强了银行监管。相比巴塞尔I，巴塞尔II强调银行要建立内部风险评估体系，提出了标准法和IRB（Internal Ratings Based Approaches,IRB）基础方案及高级方案的内部评级法等金融风险评估计量方法，并允许监管部门和不同银行针对不同的业务和风险的不同特点进行选择使用，鼓励银行采用高级的内部评级法并提高风险管理技术。在具体风险分类评估计量时，建议对信用风险采用标准法和内部评级法，对市场风险采用标准法和内部模型法（the Internal Model Approach,IM）,对操作风险建议采用基本指标法、标准法和内部测试法（the internal Measurement Approach,IMA）。巴塞尔II从风险种类的全面监管和风险导向监管、国际监管合作等角度推动了监管深化，但巴塞尔II对流动性风险和金融产品创新风险的关注仍跟不上国际金融产品创新的发展，银行内部VaR模型及相关风险评估的计算方法也不够具体和完善，对各类风险的评估方法及风险权重的计量在具体执行上仍存在争议，尤其是银行信贷抵押产品风险权重的计量及合格抵押证券的认定上分歧较大。2007年美国次贷危机进一步暴露了巴塞尔II的局限性。典型的例子如美国投资银行雷曼兄弟在2008年年中的一级资本充足率为11%，到第三季度末仍有420亿美元流动储备，这些虽然符合传统监管指标，但雷曼兄弟却在2008年9月13日因信用风险等引发危机而倒闭。从巴塞尔I对资产证券化监管空白到巴塞尔II提出资产证券化监管框架，但仍跟不上金融产品创新的监管要求。

巴塞尔Ⅲ在巴塞尔II的基础上，针对2008年全球金融危机进一步改革，建议提高银行一级资本的最低水平，提高银行业的承受能力，加强风险管理和治理，加强银行业的透明度和信息披露等，对全球银行风险监管机制进行全面改革。2010年9月12日，巴塞尔委员会的27个经济体的央行和银行监管机构负责人一致通过了巴塞尔Ⅲ改革方案，并经2010年11月11日至12日G20首尔峰会批准通过。巴塞尔Ⅲ是建立在统一资本计量与资本标准（巴塞尔II）基础上、关于银行国际监管的一套全面改革框架，包含了加强银行风险管理和治理、加强银行的透明度和披露、改善银行产业的风险承受能力等方面的改革措施，以达到提高银行压力的杠杆率或微观审慎监管和全系统风险的宏观审慎监管这两个改革目标。巴塞尔Ⅲ尤其强化了金融衍生产品和证券化产品等金融创新产品的资本监管。巴塞尔Ⅲ改革方案提出更严格的资本定义范围、更高的最低资本比例要求和资本留存缓冲比例要求，推进了全球金融产品创新风险的监管，主要内容如下：为提高银行金融产品创新风险的承受能力，促进金融稳定发展，巴塞尔Ⅲ提高了银行最低资本要求比例：将扣除扣减项后的普通股比例从原来的2%提高到4.5%，将一级资本最低要求比例从4%提高到6%，并将总资本比例提高到8%，以提高银行对金融风险与金融危机冲击的抵抗力；要求银行在最低资本要求比例的基础上，保留2.5%的资本留存缓冲，以限制银行收益分配促进公司治理机制的完善；要求银行建立逆周期缓冲资本或其他能充分吸收损失的资本，比例为普通股的0%~2.5%，以应对系统性金融风险，降低市场亲周期效应；要求系统重要性银行建立资本附加费（Capital Surcharges）、或有资本（Contingent Capital）、保释债(Bail-in Debt)等附加资本，以降低“大而不能倒”带来的金融风险。经改革，银行最低资本要求比例和资本缓冲要求比例之和中，除扣减项后的普通股比例提高到7%，一级资本提高到8.5%，总资本提高到10.5%。此外，巴塞尔Ⅲ规定了流动性覆盖比率（LCR）并修改了净稳定融资比例（NSPR），以加强对银行流动性风险的监管。巴塞尔III具体资本改革要求比例（见表1）：

为加强巴塞尔III改革方案的可操作性，考虑各成员国的实际利益，避免各国仅将改革标准运用于本国银行而损害其国际竞争力，促进协议的尽快达成，巴塞尔III设计了金融监管机制实施的过渡期，并要求各成员国2013年之前将协议内容列入本国法律。过渡期安排要求各成员国在2013年之前，将普通股比例、一级资本最低要求比例、总资本加资本留存缓冲的最低要求比例分别提升至3.5%、4.5%、8%，到2019年之前分别提升至4.5%、7%、10.5%，对于总资本最低要求比例为8%并一直维持。对于不符合一级非核心资本和二级资本的新资本工具，各成员国要从2013年1月1日开始分十年逐步剔除。对于银行资本的监管调整项，包括未并表金融机构的重大投资、因时间性差异产生的递延税资产和按揭抵押贷款收款权等，要从2018年1月1日开始全额扣除。过渡期的具体安排（见下页表2）：

3.G20峰会与国际金融监管改革。自2008年11月至2010年11月以来，G20共举办了五次峰会。从第一次峰会加强国际金融领域监管规范到第五次峰会加强国际金融监管协调等，几乎每次峰会都讨论了国际金融监管协调的相关议题。G20虽然是布雷顿森林体系框架内非正式对话的一种新机制，但在推动发达国家和新兴市场国家合作并促进国际金融稳定和经济的持续增长方面发挥了越来越大的积极作用。根据G20关于2009年4月2日的伦敦峰会决议，2009年6月26日成立了金融稳定委员会以代替原有的金融稳定论坛，包括G20所有成员国及相关国际组织和经济体。该委员会的主要任务就是加强金融监管应对金融风险以促进和维护全球金融稳定。2010年G20首尔峰会进一步推进了国际金融监管改革：一是加强全球金融体系改革，构建一个新的国际金融监管框架，以确保世界经济的稳定、可持续发展，其核心内容包括银行资本和流动性标准，以及改善金融监管、有效解决具有系统性重要地位的金融机构问题的措施。该框架将限制过去金融产业的过度行为以更好地服务于经济发展，并确保金融体系具有更好应对危机的弹性。二是进一步改进对大宗商品衍生品市场的监管，加强针对影子银行的监管，明确监管全球大型金融机构（SIFI）的国际标准和原则。加强消费者保护，提高金融市场的效率和完整性，从而进一步巩固全球金融安全网。

二、金融创新产品风险国际金融监管改革的监管深化理论分析

自20世纪末60年代以来，由于自由主义思潮促进对金融监管的放松，推动了国际金融产品创新以及国际金融市场的快速发展。美国经济学家E. S.肖于1973年系统提出了金融深化理论，认为各国政府应当放弃对金融市场的干预和控制才能实现金融深化，从而促进经济增长。然而，2007年美国次贷危机引发全球金融危机恰恰说明金融自由化不是无限制地自由化，而是在市场经济法治化发展下的一种自由化，否则必然会引发金融危机。过度金融自由发展其实是自由主义思想的一种误解，而金融创新产品风险引发的金融危机也是监管深化理论发展滞后的一种表现。国际金融监管改革是对过度金融自由的一种纠正，其实质不是监管严与松的问题，而是监管深化（余海斌、王慧琴，2010）的一种实践反映。由于金融深化理论与实践都快速发展了，但是监管深化理论及实践都是滞后的，导致了金融风险过度积聚并引发金融危机。金融监管深化发展既不是无力监管也不是无限监管，监管深化要求监管的度要适当，对市场的干预要适度，对于具体的监管方法和监管技术等要不断发展。从监管深化理论框架来分析，国际金融监管改革推进了监管理念、监管目标、监管机制、监管方法和技术等方面的监管深化。

1．金融创新产品风险导向监管理念的认识进一步提高，监管范围进一步扩大。从改革内容来看，金融衍生产品等更多的金融创新产品被纳入监管范围。对金融创新产品的高风险性、高杠杆性、风险透明度不高等特点，金融机构推动创新产品风险扩张的薪酬激励机制，以及信用评级机构对金融创新产品风险的作用机制等，从监管角度提高了认识。

2．金融创新产品引发的系统性风险首次明确纳入改革目标，中央银行在应对系统性风险及金融稳定职能得到强化。从改革内容来看，系统性金融风险被明确纳入改革目标，并成立相关部门专门负责系统性风险的防范和处理。同时，不管是对金融创新产品风险引发的一国金融市场的系统性风险还是全球金融市场的系统性风险，不管是英美两国的金融监管机制改革还是国际金融监管协调与合作机制改革，都强化了中央银行对金融创新产品风险的监管职能，以促进维护金融稳定目标。

3．各成员国国内金融监管机制进一步完善，金融监管国际协调与合作机制进一步强化。由于2007年次贷危机引发2008年全球金融危机，金融创新产品风险已不仅仅涉及一国金融监管，更涉及全球金融监管。英美等国家在加强国内金融监管机制改革的同时，也积极促进国际金融监管机制的协调与合作。从欧盟到G20峰会等，都一直在建立健全金融监管的国际协调与合作机制。

4．金融产品创新风险的监管方法进一步科学化，监管技术进一步提高。不管是英美等国家关于提高金融信息披露与收集机制、风险计量方法与模型的改进、压力测试的应用等，还是巴塞尔III对资本计量的方法与技术改革、对国际会计准则的改进等，都在推进对金融产品创新风险的监管方法与技术的科学化。这些都是监管深化的实践反映。

三、金融创新产品风险国际监管深化的实践启示

从国际金融监管改革内容来看，金融创新产品风险的国际监管机制改革体现了监管深化的以下几个实践趋势，对于中国金融监管深化实践具有重要启示。

从欧盟金融监管深化发展的实践来分析，欧盟虽然从加强欧盟立法、建立健全欧盟金融监管机制等方面不断推进欧盟金融监管一体化，加强欧盟各成员国金融监管的协调与合作，但由于欧盟各成员国分散化的财政及国家利益等因素的不利影响，欧盟作为一个经济体在金融监管一体化改革方面的实践仍有待进一步深化，新成立的欧盟金融监管机构有监管作用也有待进一步各成员国的改革推动。

巴塞尔III改革方案构建了当前国际金融监管改革的最有影响力的机制。2010年11月11日至12月20日，首尔峰会批准通过改革方案，使之开始对各成员国逐步产生约束力。巴塞尔III重新定义了新资本范围，提高了银行资本实力，加强了流动性风险和信用风险监管、强化了跨境银行监管和宏观审慎监管，有助于维持长期金融稳定和经济增长。针对金融创新产品风险，巴塞尔III特别规定了资本的监管调整项，要求对按揭抵押贷款收款权（mortgage servicing rights）和未并表金融机构的重大投资（investments in financial institutions）等资本的计量时，从2014年开始扣除20%并逐年递增20%，从2018年1月1日开始全额扣除。这一规定降低了金融创新产品风险对银行的冲击，提高了银行对金融创新产品风险的抵抗能力。在银行计量评估金融创新产品风险时，巴塞尔III建议使用新资本协议对资产证券化风险权重进行计量，并进一步完善对再证券化产品创新风险暴露的处理。但从实践运行展望角度来分析，巴塞尔III对资本金计算的新规定虽然提高了银行核心资本，但也将促使包括中国在内的全球银行一级资本充足率下降，部分银行尤其是中小银行可能面临资本短缺，对短期经济增长及经济困难的成员国可能带来一定负面影响。巴塞尔III虽然加强了监管，尤其是金融创新产品风险的监管，但在短期将增加金融投资者的贷款成本，贷款难度有可能加大，对金融产品的进一步创新有一定负面影响。从国际金融监管实践来看，巴塞尔III改革方案还有赖于各成员国在执行中的协调与合作，尤其是相关金融数据的定义范围、金融数据的准确性和可靠性、金融数据使用的规范性和匹配性等都会影响金融风险的评估与计量，从而间接影响巴塞尔III的实施效果。G20峰会虽然通过了巴塞尔III，但由于各国金融创新产品发展不一致及各成员国利益的不同等因素，尤其是对各国银行国际竞争力的影响因素，各成员国在具体执行改革方面需要进一步加强协调。

对于中国金融监管改革来说，例如，巴塞尔III对内部评级法的应用要求、金融信息在金融风险的评估与计量等监管方法与监管技术的实施，对中国金融机构在加强金融数据的收集处理、金融数据的模型应用等、金融监管人才的培养等方面都形成一定压力，需要从多方面进一步加强，以更好地落实巴塞尔协议；又如，关于金融创新产品的监管方面，有些成员国如美国是金融产品创新过度，而中国是行政性监管过度，对市场经济的干预过多，市场化监管不足，因此在国际金融监管协调与合作方面应该区别应对，以促进中国金融创新产品的发展；再如，国际金融监管协调机制的建立健全，对于加强中国“一行三会”之间及与财政部、发展改革委等相关监管部门之间的协调具有重要启示。

参考文献：

[1]Basle Committee on Banking Supervision，History of the Basel Committee and its Membership， www.省略/bcbs/history.htm.

[2]Basle Committee on Banking Supervision，International regulatory framework for banks (Basel III)，www.省略/bcbs/basel3.htm.

[3]Basle Committee on Banking Supervision，12 September 2010，Group of Governors and Heads of Supervision announces higherglobal minimum capital standards，www.省略/press/p100912.htm.