试论低碳经济发展中的政府规制

摘要：欧盟今年1月1日，强行推出的航空碳排放税引起了全球的关注，也表明发展低碳经济是全球共同的选择。本文通过分析低碳经济发展的全球性、经济发展的外部性，论述了低碳经济发展中政府规制的必要性，给出了低碳经济政府规制的路径选择。

一、政府规制是低碳经济发展的关键因素

（一）政府在职责决定其在低碳经济发展中的重要性

低碳经济概念的提出是基于工业革命后由于大量化石资源的消耗导致的以温室效应为突出体现的气候灾难，最早出自2003年英国政府发表的能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》，该报告提出要以低碳能源、低碳技术为核心的经济发展模式，替代当前的化石能源发展模式。

谢进、张坤民、潘家华、邵伟等专家从不同的角度阐释了低碳经济的内涵。尽管各位专家对低碳经济的表述不尽一致，但是其核心就是发展低能耗、低排放、低污染的经济模式，利用清洁能源，保护生态，促进社会和谐发展。我国“十二五”规划也明确提出要发展“资源节约型、环境友好型”的社会，这一目标的实现也正是低碳经济的目标所在。

联合国气候委员会认为，气候变化的后果是不可逆转的，就全球而言，气候问题已经迫在眉睫。今年1月1日，欧盟强行推出了航空碳排放税，一石激起千层浪，大家在纷纷发表意见反对、抵制航空碳排放税的同时，更需要引起我们深层面的思考，一是让我们清醒地意识到，减少碳排放是一个全球问题，不是一个地区、更不是那个个体的行为。二是非常明确地让我们看到，在温室气体排放方面，尽管我国的历史排放和人均排放均较一些发达国家低，但作为温室气体排放大国，中国承受的国际压力仍在不断增大，在全球化气候变暖的紧迫形势下，政府必须作为低碳经济发展的重要主体。

经济发展战略是一个国家社会长期的、全面的发展规划，必须要政府进行顶层设计。当今社会，政府承担着推动社会生产力发展，并承担着稳定和巩固社会经济基础的重要职责，尤其是在作为发展中国家的中国，中国改革开放30年来，社会生产力水平、经济发展的速度和规模令世界瞩目，但与西方发达国家相比，我们的市场发育程度还不高，政府在经济社会发展中的作用非常明显，虽然中国政府正在努力地转变政府职能、转变工作方式。但是，无论在市场经济运转过程中，还是在人们的意识形态领域，政府的影响作用是无可替代的，低碳经济的发展没有政府的支持和推动是不可能实现的。

从我国经济发展的现状来看，我们近几十年的经济高速发展是以高消耗、高排放、高污染为代价的，低碳经济发展必然面临着人们传统生产和消费观念的转变问题，也必然面临着来自高能耗利益主体的阻力。政府由于其掌握着大量的资源和广泛的权力，其在社会和经济发展模式转变中的作用是无可比拟的，如何处理经济发展和节能减排的关系是政府在低碳经济发展中必须的选择。

（二）经济外部性要求政府规制

发展低碳经济是全球问题，低碳经济的发展成果全人类共享，无论是社会产品与社会服务的提供者，还是社会产品与社会服务的消费者都是低碳经济发展的主体，也是低碳经济发展的受益者，但是，无论是社会产品与服务的提供者还是消费者个体又都不可能自觉主动地选择低碳生产行为和低碳消费行为，这是由私人主体的性质决定的。

社会产品与社会服务的生产者之间在选择低碳经济发展模式时面临着投入与享有低碳经济发展成果之间的博弈，在从高消耗、高排放的经济发展模式转变为低碳经济发展模式的过程中需要大量的投入，并且需要以减少经济利益和经济发展速度为代价。如果都没有对低碳经济进行增加投入，各方虽然都没有享受到低碳经济发展所带来的良好生态环境和生活质量，但是从个体利益看也没有任何损失；如果都对低碳经济发展进行相应的投入，各方都能在增加投资的前提下共享低碳经济发展带来的福利；如果一方进行低碳经济发展的投资而其他方没有相应的投入，那么就会出现大家一起享有这部分投入所带来的生态环境的改变。这种现象的出现，在经济学上通常称为“搭便车”，由于在低碳经济发展的过程中，大量的存在“搭便车”行为，导致各经济主体也不会主动地选择为低碳经济埋单，个体的企业如此，各个地区之间为了局部利益和眼前利益也是如此。

可以看出，由于市场经济主体行为的利益驱动性，低碳经济发展必然要求有能够驾驭和平衡各利益主体的主导者来对低碳经济发展进行顶层设计和行为规制，这一主导者只能是政府。政府既可以通过行政手段也可以通过经济手段对经济活动主体的行为进行规制。政府规制通常可以有两种基本手段，一是政府以行政命令手段对企业进行强制性的行为控制，比如近几年在全国范围内进行的关闭小火电、小化工等行为，以保证政府在较为合理的条件和范畴内承担治理污染的公共支出；二是政府通过经济手段鼓励和引导市场经济主体理性地选择低碳经济发展模式，比如政府通过征收排污税建立“谁污染，谁负责”的规制原则、通过修订资源税、开征环境税等绿色税制抑制污染和资源浪费，并对所得税、增值税和消费税等进行相应调整以鼓励企业实行“减量化、再利用和资源化”行为，将由环境污染和资源消耗形成的社会成本反映到商品和服务中去，通过改变生产企业的成本收益对比制定一系列可供选择的方式供企业和引导企业进行低碳经济的理性选择。

二、政府规制行为选择

低碳经济的参与者既有作为重要主体的政府，还有社会产品与服务的生产者和消费者，同时，由于低碳经济发展涉及到经济发展的模式转化，与经济发展水平和一个国家的长期发展规划密切相关，政府规制行为必须处理好各方面的关系，因此，低碳经济发展中的政府规制必须进行科学选择。

（一）政府规制行为要考虑经济发展的客观环境

低碳经济发展是全球问题，联合国政府间气候变化专门委员会通过艰难谈判，于1992年5月9日通过《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，简称《公约》）。1997年12月于日本京都通过了《公约》的第一个附加协议，即《京都议定书》（简称《议定书》）。《议定书》把市场机制作为解决二氧化碳为代表的温室气体减排问题的新路径，即把二氧化碳排放权作为一种商品，从而形成了二氧化碳排放权的交易，简称碳交易。

从《京都议定书》来看，我国在减少碳排放上的压力是巨大的，在认识到我国碳排放现状的前提下，必须明确的是，发达国家在过去很长时间的发展过程中，以牺牲环境和生态为代价取得了今天经济的高度发达，也经历了“先污染、后治理”的历程，同时，又在发出减少碳排放倡议的同时，将污染严重的行业通过市场手段转移到了包括中国在内的发展中国家，致使发展中国家一方面面临着经济增长的压力，另一方面在全球气候变化的严峻形势下，不得不选择以低消耗、低排放为核心的低碳经济。

低碳经济发展是一个永久的工程，政府在发展低碳经济的过程中必须立足于社会发展的现状，充分考虑本国实际，制定出一个符合本国经济与社会发展客观情况的、符合本国人民长远利益、整体利益的低碳经济发展规划。

（二）政府规制行为应以制度设计为主

政府、企业、消费者等都是低碳经济发展的参与者，政府在进行行为规制的过程中应避免将发展低碳经济变成政府一厢情愿的事情，企业、非政府组织、消费者在低碳经济发展中扮演着不同的角色、起着不同的作用。

对企业来讲，发展低碳经济既是挑战也是机遇，发展低碳经济必然要求调整产业结构，调整经济增长方式，对于高能耗、高污染的企业来讲，其本身随着资源的枯竭也面临着经济增长的转型，在发展低碳经济的背景下，有理性的企业应该看到正是转变增长方式的催化剂，使其在资源枯竭到来之前未雨绸缪。在同时，政府也可以做好教育宣传工作，让企业更好地认识到发展低碳经济是其义不容辞的社会责任。

从消费者来讲，其消费行为的选择从理性上应该是倾向于低碳经济模式，选择绿色消费，但是从其生活现状考虑，消费成本的高低和消费的方便程度也是非常重要的问题。在全民素质不断提高的今天，如果在成本与方便程度上能够让消费者接受的话，相信公民会将低碳生活作为理性的选择。

政府在低碳经济发展中有着无可替代的作用，但其规制的定位应立足于制度设计，在这个过程中，政府角色既不能缺位，也不能越位、错位，必须要避免过度干预市场的行为。虽然政府规制对于低碳经济发展至关重要，但是市场有其自身的规律性，如果政府事必躬亲、事无巨细地直接参与市场经济活动，必然会破坏正常的经济秩序，结果不可避免地造成市场配置资源基础性作用的低效率，对低碳经济发展来说有害无益，政府应通过建立健全系统而有效的制度来规范和引导市场经济各主体理性地选择生产行为和消费行为。

（三）政府规制行为自身的低碳经济选择

政府在低碳经济发展中的示范效应通过两个方面体现：

其一，政府在行政过程中是否遵循了低碳经济发展优先的原则。政府的行政行为本身应当将低碳经济作为当地经济发展的首要因素，从宏观和中观层面上引导社会经济活动的其他主体选择低碳经济发展模式。政府在低碳经济发展方面的行政行为包括两个层面。一是作为管理者的政府行政。作为管理者的政府行政行为，指政府在制定地方经济发展规划方面所体现的低碳经济发展理念。经济发展规划包括产业政策规划、经济发展目标规划等涉及中长期利益的一系列问题，作为管理者的政府在进行规划过程中，在多大程度上体现低碳经济的理念，必将对当地的低碳经济发展产生非常重要的影响。二是作为监督者的政府行为，政府是市场经济发展最重要的监督者，政府对于不利于低碳经济发展的行为的态度直接影响低碳经济的发展，也会对其他的市场主体产生极大的影响。地方政府在追逐GDP的过程中对污染事件视而不见、听而不闻，不仅说明了政府没有履行经济发展监督者的职责，同时也严重影响了政府在公众中的公信力。

其二，作为普通市场主体的政府行为对低碳经济的影响。政府既是市场经济发展规则的制定者，又是社会产品和社会服务的消费者，作为消费者的政府行为对整个社会选择低碳经济模式的影响非常之大。低碳经济在我国还算是新生事物，在倡导公众转变生活方式、选择低碳生活的过程中，政府消费本身是否选择低碳方式，对公众低碳生活的选择有着教育、引导作用。因此，低碳经济应该首先从政府做起，将低碳生活的理念落实到具体的政府生活行为上。

参考文献：

①陈迎. 中国低碳经济的挑战与转型策略．《环境保护》2009，（24）

②李斌. 发展低碳经济中的政府角色定位．《辽宁行政学院学报》2010，（12）

③李宇．清洁生产、循环经济与低碳经济：政府行为博弈市场边界．《改革》2011，（10）

④余晖．《政府与企业——从宏观管理到微观规制》，1997年

⑤王俊豪．《政府规制经济学导论》，2001

〔本文系“山东省碳排放现状分析与减排路径选择”2012年度山东省信息化与工业化融合专项研究课题（项目编号：2012EI083）〕

（王美玲，1967年生，中央财经大学访问学者、中国注册会计师、中国注册税务师、东营职业学院副教授、经济学学士、管理学硕士）