乡镇寄宿制义务教导的发展

作者：翟羽佳 李天科 单位：河南大学

2004年2月16日，教育部、发展改革委、财政部和国务院西部开发办共同制定《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004—2007)》，面对西部地区“两基”攻坚的形势和挑战，计划提出了七项有力措施，其中第一项就是要求加快农村寄宿制学校建设。紧随《计划》之后的同年2月19日，教育部、国家发展和改革委员会、财政部共同印发了《西部地区农村寄宿制学校建设工程实施方案》，此方案对“农村寄宿制学校建设工程”的目标和任务、覆盖范围和资金安排、规划和要求、中央专项资金的分配原则、地方各级人民政府对“工程”所负有的主要责任、质量管理、组织实施以及农村寄宿制中小学正常运转保障机制等做了详细的安排。方案中“工程”的目标和任务非常明确，“从2004年起，用4年左右的时间，新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，解决好西部未“普九”地区新增130万初中学生和20万小学生最基本的学习、生活条件的问题;同时，在合理布局、科学规划的前提下，加快对现有条件较差的寄宿制学校和不具备寄宿条件而有必要实行寄宿制的学校进行改扩建的步伐，使确需寄宿的学生能进入具备基本条件的寄宿制学校学习”。为此，中央财政投资了100多亿元，这也拉开了农村寄宿制学校在全国范围内大规模发展的序幕。

农村寄宿制学校发展的利弊权衡

(一)建设农村寄宿制学校的有利之处1．有利于整合教育资源，改善办学条件，提高教学质量农村地区地广人稀，交通不便，经济欠发达，学校布局过于分散且规模偏小。生源分布稀疏导致的高生均成本制约了农村地区现代化教育设施的配备，教学硬件设施长期得不到改善。同时由于学校规模小、条件差、教师编制紧张，无法形成优质教育资源，使得学生甚至优秀教师大量流出，教育质量每况愈下，形成恶性循环。建设寄宿制学校后，学校规模扩大，学生增多，教育经费充足，更加便于配备现代化的教学设施。在学校形成一定规模之后，还有利于吸引优秀的师资力量，在更大范围内统筹利用教育资源，改变当前农村教育资源分配的结构性浪费现状，促进农村义务教育的均衡发展。尽管工程还存在一些漏洞和问题，但也达到了基本保障农村学生接受公平教育权利的作用。2．有利于学校统筹管理，提高中小学生的综合素质寄宿制学校实行封闭式管理，便于学校对学生进行系统教育，规范教育教学管理［1］，使学生的学习训练时间高度集中且相对充裕，有利于学生提高知识技能水平和自学能力。封闭式的学习环境可以隔离社会负面影响，有利于学生养成良好的思想品德和习惯。同时寄宿制学校的集体生活含有丰富的隐性课程和群体效应，对学生知识和能力的相互促进有着巨大的积极影响，还可以减弱学生对家庭的过分依赖，培养学生独立生活的自理自立能力。3．有效解决“留守儿童”问题大量农村青壮年进城务工，很多地方还出现了“打工村”，村里只剩下老人和孩子。这些“留守儿童”或由爷爷奶奶照看，或寄托在亲戚邻里家中，或由当地的“家长”照顾饮食起居和学习，还有的孩子出现被二次寄养的情况［1］。长年没有父母的陪伴和监护，对“留守儿童”的学习、安全乃至心理品德发展都造成了极为消极的影响。寄宿制学校的出现很好地解决了这些问题，因为学校始终是学生最有资格和最为安全的监护场所，“留守儿童”的家长们也很支持寄宿形式，积极送孩子到寄宿制学校就读。(二)建设农村寄宿制学校产生的弊端1．过于盲目撤点并校，家校距离变远，致使辍学率反弹撤点并校是建设农村寄宿制学校的前期工作，目的是为了整合闲散的教育资源。但是由于国家在制定政策时缺乏灵活性，对现实情况估计不足，导致了地方政府在政策具体施行过程中“一刀切”，使得这项初衷是让所有适龄儿童享受同质教育资源的政策给广大农村地区的义务教育发展带来了不同程度的负面影响。以贵州省为例，贵州省是“农村寄宿制学校建设工程”的试点地之一，2002年贵州省进行了一次旨在调整农村中小学布局结构的大规模撤并校点的工作。按照整合资源、优化办学的精神，一些教学点、复式班、村小学相继关闭，仅当年全省的小学就减少了近4000所，教学点减少了40298个。当时预设的目标是:2002年基本取消复式班，2003年基本取消教学点，2004年村小学在1999年的基础上减少50%以上［2］。如此急剧地、未经过科学规划地撤并校点，使得农村学校布局更加不合理，校点与部分学生家庭距离拉远。东北师范大学农村教育研究所2008年对全国8县77个乡镇的调查表明，经历了学校布局调整的小学生平均家校距离变远4．05公里，其中有10%的学生家校距离变近，有31．14%的学生家校距离没有发生变化，在58．86%的家校距离变远的小学生中，平均变远了9．19公里［3］。虽然农村寄宿制学校工程就是为了解决撤校并点后产生的家校距离变远问题，但真实情况却是很多农村的村办学校被裁撤，中心校距离过远，同时寄宿制学校还没有发展起来。学生不得不每天步行几公里去上学，在一些地理环境恶劣的偏远地区，不少家长因为担心孩子的安全问题而让学生辍学或普遍推迟入学年龄，致使辍学率反弹。2．教育资源整合不完全，部分资源闲置、浪费撤点并校、整合教育资源的措施并没有使所有教育资源最优配置。在一些农村地区，部分寄宿制学校由于所在地区人口稀少，或者有较多学生随着外出务工父母进城上学，生源不足，而逐渐变成了空心校、半空心校，大量的教学资源遭到闲置和浪费。有的学校却因为集中了大量学生而产生了严重的“大班额”现象，并随之伴生出安全隐患、教师短缺等一系列问题。还有许多农村校点，面对一刀切的集中资源办学政策，在计划中已经被撤并，但现实中却由于种种原因无法撤并，这些学校在政策上已经没有任何资源投入，不得不陷入尴尬的发展困境。在农村寄宿制学校建设工程中，国家资金的投入没有得到科学、合理的规划，一些非常需要资金支持的学校并没有得到国家强有力的支援，很多原本条件就很好的学校却获得了大量的资金投入。这种政策实施上的偏差极大地影响了农村寄宿制学校政策执行的效果。3．寄宿制学校运营成本高，配套设施不完备尽管政府有大量资金投入，农村寄宿制学校工程在建设过程中，由于总体规划不充分，资金短缺仍然是制约寄宿制学校发展的最大问题。截至2007年，国家已经投入100个亿进行“寄宿制学校工程”建设，使中西部农村校舍总面积新增1381万平方米，生均校舍面积从2003年的3．92平方米增加至2006年的4．66平方米，但这与优质的寄宿制学校规模条件还相差甚远［4］。我国在实行了“一费制”和义务教育阶段免收学杂费的政策后，维持农村学校正常运行的经费就主要来源于政府财政拨付的生均公用经费。然而寄宿制学校和非寄宿制学校的生均公用经费是相同的，但是寄宿制直接改变了学校的成本结构，寄宿制学校包含了宿舍及食堂等基础设施建设与维护成本、食堂与宿舍工作人员运作管理成本、寄宿生早晚自习和课外时间的教学辅导人员的经费支出等多项非寄宿制学校所没有的额外成本。另外，水费、电费、取暖费等成本也会因为寄宿制而大幅增加，很多学校根本无法聘请宿舍管理员、生活教师、校医等专业人员，无法保证学校有完整的师资力量配置，甚至在负债运营。我国对于农村寄宿制学校的资金投入，主要用在了教学楼和宿舍楼等主体建筑工程的建设上，而对于相关配套设施则多数需要自己筹措资金解决。很多学校仅仅建成了较正规的校舍毛坯，但是宿舍内无法配备合适、充足的床铺，食堂没有餐桌板凳，校园内也没有体育娱乐器材和医务室。这种粗糙的教学生活环境只会对学生造成更大的负面影响。4．变相地转嫁教育成本虽然国家实施农村寄宿制学校建设工程的出发点是为了义务教育的均衡发展，但是该项政策在具体的实践过程中，却出现了把政府节约的教育成本变相转嫁到农村的结果。寄宿制学校里的学生，其生活开支在无形中附加了很多其它项，如住宿费、伙食费、车旅费等生活费用，这远远高于非寄宿制学生的学习费用，大大增加了普通农村居民的教育成本。5．寄宿制学校建设工程缺乏长效的保障机制从最早关于农村寄宿制学校的政策至今，主要目的是为了普及“两基”目标。这些政策基本都带有公益色彩，缺乏政策实施的长效保障机制。现在国家更多的是推行关于寄宿制学校建设的工程，工程结束之后应该向何处发展，教育决策部门并没有提出进一步的规划，这种做法也不利于长期发展。

对农村寄宿制学校发展问题的思辨

农村寄宿制学校发展至今，产生的影响和作用如上面所示有利也有弊。随着寄宿制学校的普及和推广，社会对它的认识也由最初的一致认同趋向于理性，越来越多的人开始对其负面影响展开研究。农村寄宿制学校发展过程中负面作用产生的重要原因应该是该项政策的目标同政策自身的内容关联性不大。农村寄宿制学校发展政策的目标是整合教育资源，提高教育质量。但此类政策本身的内容却不完全是提高教学质量，而是把重点放在了学生集中住校。提高教育质量的变量有很多，住校并不是惟一变量，很多非寄宿制学校、分散教学点的教学质量也是合格的。所以，如果最终目标是提高教育质量的话，就要按照提高教育质量所需要的因素来制定政策，而不是仅限于做到学生集中住宿。在更深层面，政策的制定者和政策的服务对象之间利益相冲。整合教育资源的根本目的之一是降低办学成本。如果以县域为义务教育基本单位来分析，每个县区有10多个乡镇，每个乡镇都有20多个教学单位，战线长、成本高。实施寄宿制工程之后，从县域整体来看教育成本会大大降低。政府作为政策的制定者，通过决策达到了自己降低教育成本的目的，符合其利益需求，但是相对应农民的成本增加了，教育成本无形中从政府头上转嫁到农民身上，政府利益与农民利益产生了冲突，形成了一个隐藏的剪刀差。这种隐藏矛盾所造成的直接后果就是“因教致贫”现象，不利于教育的稳定发展。应辨证地看待农村寄宿制学校的发展政策。现如今农村寄宿制学校伴生的问题更多的是寄宿制学校的发展、管理问题，而并不是政策本身的失误。每一项政策的出台都是应对问题产生的，其自身的出发点毋庸置疑，但一项政策的出台并不能解决所有的问题，在具体实施过程中，总会遇到地区适用性问题，它会“水土不服”。要想达到预期目标，就必须对政策造成的结果及时监控、反馈，根据实际情况进行调整、修改。比如，近几年一些地区已经针对农村寄宿制学校的某些弊端而提出了“半寄宿制”的想法并加以实践，取得了令人满意的效果。社会改革不是一蹴而就的，农村寄宿制学校的发展是一个长期而艰巨的过程，需要时间去证明。重要的是，我们应该明白国家的政治体制、经济基础乃至整个社会文化背景都会对教育结果产生深刻、深远的影响，农村寄宿制学校建设并不是缓解义务教育均衡发展困境的惟一途径。同样，几项简单的政策也不能解决我国教育所面临的所有难题，只有国家整体发展，教育才能不断进步。