城市公共道路停车位使用收益相关法律问题探讨

基金项目：本文为“全国大学生创新创业训练计划”项目成果

中图分类号：F294 文献标识码：A

内容摘要：本文首先就城市公共道路停车位的使用属性和城市公共道路停车位的施划原则进行分析，然后从经济学和行政法角度对城市公共道路停车位收费的依据进行论述，最后探讨了城市公共道路停车位使用收益归属问题。

关键词：公共道路 停车位 使用属性 施划原则 收益归属

因城市公共道路停车位的设定与收费主要涉及行政法上的公物理论，故本文主要借用该理论进行展开论述。

城市公共道路停车位的使用属性

（一）施划停车位属于对城市公共道路的特别许可使用

根据是否按照公物设置的目的使用，可将公物的使用分为一般使用和特别使用。公物的一般使用是指在公物设置目的的范围内使用。一般使用原则上对所有公众开放。特别使用是指超出公物设置目的的使用，因这种使用可能严重妨害公物的一般使用，故并不是任何人都享有特别使用权。因此，在城市公共道路施划停车位应属于对道路的特别使用，而非一般使用。

根据公众使用公物的方式不同，可将公物的使用分为自由使用和许可使用。公物使用的最基本、最主要的方式是自由使用，由于某些公物的特性或者因为资源的有限性和稀缺性，导致为了维持利用秩序、平衡利用人之间可能的利益冲突、实现公物公用目的，公物管理机关对其加以利用上的限制从而出现了许可使用。许可使用，是在事先设定了行为禁止，基于申请予以许可而解除该禁止的制度之下的使用。道路资源有限，不可能无限量容纳数量众多的车辆停靠，故有必要在法律上对公共道路是否可以施划停车位，如何施划停车位作出明确的规定。行政机关根据其职权或授权对停放申请予以许可，方能进行使用。所以，从这个意义上来说，在城市公共道路施划停车位构成对道路的许可使用。

（二）施划停车位属于对物行政行为和特殊的行政许可行为

目前，在行政诉讼中，只有具体行政行为是可诉的。学界对具体行政行为的理解主要是参考了最高人民法院曾作过的司法解释，认为具体行政行为主要就特定的具体事项针对特定的人作出，但在城市公共道路施划停车位的行为客观的外在表现是针对具体的物（即公共道路）的行政处置，行为的受领者是物而非人。抽象的行政行为是不针对具体的人和具体的事件作出的，道路停车位的设置针对具体的事件，但却不是针对不特定的人。从具体行政行为与抽象行政行为的分类来看，施划停车位的行为很难被归到某一类别中。根据传统概念的解释，在城市公共道路施划停车位的行为不属于具体行政行为，从而也就被排除在了司法审查的范围之外。但为更好地保护公物使用人的合法权益，平衡公共利益与个人利益之间的关系，应将具体行政行为做扩大解释，将其纳入行政诉讼的受案范围。

如前所述，施划停车位行为的受领对象是物而非人，这与一般的行政许可有很大不同。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准许其从事特定活动的行为”。施划停车位的行为有别于这类一般许可，应属于行政许可法并未规定的特殊行政许可行为。值得注意的是，如果行政机关转让停车位的经营权，则应属于行政许可法规定的一般许可，应采取招标或者拍卖的方式进行。《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。因停车位收费会产生巨额的经济收入，政府管理部门往往会通过直接指定的方式确定经营单位，这种现象相当普遍，公共资源被某些权力部门垄断，成为谋取部门利益的工具。

城市公共道路停车位的施划原则

（一）符合公物功能及使用目的原则

就城市公共道路而言，其设置目的及主要的功能是供车辆和行人通行之用。管理机关在施划停车位时必须保障道路的正常通行。道路交通安全法及其实施条例规定的“在不影响行人、车辆通行的情况下”施划停车位的条件就体现了符合公物功能及使用目的的原则。管理机关在施划停车位时必须受这项原则的限制。

（二）比例原则

因设置停车位收费会产生巨额的经济利益，政府管理部门在行使这一职权时会具有天然的扩张冲动，用以谋取更多的部门利益。因此，有必要对这一行政行为进行必要的约束和限制。在城市公共道路施划停车位，涉及道路的通行功能和停车功能这两种用途之间的权衡和合理分配，是道路的一般使用人和道路的特别使用人之间利益的再考量。一般而言，城市公共道路停车位的施划应以不影响正常的交通通行为原则。在停车的方式上，应以路外停车为主，路内停车只能作为必要的补充。在数量上应该严格控制路内停车与路外停车之间的比例，不能将道路的通行功能让位于停车功能，基于这种考虑，立法上应有充分体现比例原则的条款，用以限制行政机关不合理的自由裁量权的行使。

（三）法定原则

法定原则要求行政机关行使的权力必须有法律的明确规定，必须由有权的行政机关行使职权，行使职权的程序必须合法。具体而言，在城市公共道路施划停车位必须由法定的行政机关进行，避免出现多头审判和管理的局面；行政机关应该是在符合法定条件的路段施划数量合理的停车位，避免任意扩大范围，谋取部门利益；同时，施划停车位的程序应该符合法律规定等。

（四）使用权不稳定原则

此处的“权利”是一种公法上的权利，与私法较为稳定的权利不同。在相关主体取得公物使用权后，并不妨碍公物的管理主体取消和改变其使用。这是行政职权或行政公务优越的表现（梁凤云，2001）。根据道路交通安全法及其实施条例的规定，在城市公共道路施划停车位属于临时性的占道措施，在施划条件消失或改变的情况下，行政机关应及时取消停车位，以保证正常的交通的通行。但各个地方在实际操作中往往将临时停车位变成固定停车位甚至是永久停车位，这种做法严重违背了法律规定和立法本意，也违反了使用权不稳定这一原则。因此，在法律规定上应进一步明确停车位的存续时限以及行政机关取消停车位的条件，保障道路的正常通行。

城市公共道路停车位收费依据及收益归属

（一）收费的依据

1.经济学分析。从经济学角度看，收费的理论依据是公共物品理论。公共物品包括纯公共物品和准公共物品两种类型。所谓纯公共物品，是指某个人的消费不会减少其他人的消费的商品。纯公共物品具有非竞争性和非排他性。准公共物品是与纯公共物品相对而言的，准公共物品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不是像纯公共物品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共物品若完全由政府以税收的形式免费提供则会导致过度消费，造成消费拥挤，降低分配效率。但是，准公共物品又不能完全交由市场提供，否则就会造成供给量低于社会需求、公共福利减损的后果。因此，由政府以收费的方式提供这类公共物品的消费成为首选，收费是补偿准公共物品生产费用的一种必要形式。城市公共道路作为一种基础交通设施，属于公共物品中的纯公共物品。但在城市公共道路施划的停车位却具有准公共物品的属性。停车位具有“拥挤性”的特点，当停车的数量未突破“拥挤点”的时候，道路能发挥其作为公共产品的应有功能。一旦使用者数量过多，超过“拥挤点”后，道路的使用就会出现边际成本为正、效用减损的结果。对此，需要采取收费的方式，缓解道路的使用负担，实现最佳使用效能的目的。

2.行政法分析。公物管理机关只能在法律规定的情形下方可向使用者收取一定的费用，即：一是为了平衡受益人和未受益人之间的利益关系；二是为了防止对公物的利用出现拥挤效应，而且这种收费不得以营利为目的。所收取的费用，原则上也只能用于建设更多的公物之用，而不得用于其它目的。在城市公共道路施划停车位属于在通行功能之外衍生的附属功能，是对道路的特别许可使用，公众需服从行政机关的管理，只能在施划的范围内停车，同时，按照公示的收费标准缴纳停车费用，这与道路的一般自由使用有显著不同。

（二）收益归属分析

1.收费模式。目前，关于停车位的收费模式主要有两种，一种是政府管理部门在施划停车位以后，将停车位交由国有企业进行经营和管理，停车经营所得收益全额上缴财政，并通过财政预算再投入到与停车位有关的项目中去，例如施划停车位所需的费用、委托代征手续费等与城市道路停车管理相关的支出等。以厦门为代表的部分城市采取这种模式（以下简称厦门模式）。另一种是政府管理部门将施划的停车位通过一定方式交给停车企业进行管理，按照不同的地域收取数额不等的占道停车费，占道停车费作为收益上缴财政。在扣除上缴的停车占道费后，停车的剩余收益归企业所有，由企业自行支配。以北京为代表的部分城市采取此种模式（以下简称北京模式）。从最直观的停车费发票上来看，如果是采取厦门模式，企业向财政部门领取的是行政事业性收费票，并按照领取数额全额上缴费用。而如果是采取北京模式，企业是向税务部门购买税务发票。两种模式各有优缺点：厦门模式是全部停车收益由政府直接控制和掌握，收益均属于财政性收入，企业只保持微利运营。这种方式可有效避免国有资产流失，最大限度保证停车收益的合理收取和支配。但这种模式的缺点在于杜绝停车企业和管理员私下收费将成为难题，这有赖于电子设施等科技手段的进一步完善。北京模式的优点在于政府有稳定的停车占道费的收入来源，减少了因监管所产生的巨大成本。但缺点在于停车企业常常因利益驱动私划停车位违规收费，政府部门无法掌握停车收费的真实数额，且因收益稳定而缺少监管动力。

2.收益归属。收益属于所有权的权能之一，在讨论有关于公物—城市公共道路停车位的收益归属时，必然要涉及关于公物的所有权问题。关于公物所有权及其属性，法学界有争论。围绕着公物所有权是否存在，有两种相反的理论观点：否认公物所有权论（莱昂·狄骥，1959）和承认公物所有权论（莫里斯·奥利乌，1999）。否认公物所有权论的观点从所有权的三项权能提出批判，认为公物是供公用的财产，不存在使用权；公物不能产生收益；行政主体对公物没有处分权。承认公物所有权论的观点认为所有权所包含的三项权能在公物中也不同程度存在着：行政主体至少对公务性公物具有使用权；行政主体在公物市场化的过程中明显地获得了收益；公物报废的处理过程体现了行政主体对处分权的享有。承认公物所有权论是目前学界的通说。围绕着公物所有权的性质，又出现了三种代表性的理论：私所有权论、公所有权论（王名扬，1988）以及双轨制理论（汉斯·沃尔夫等，2002）。私有权论与公有权论的区别在于前者认为公物所有权即是民法的所有权，公共使用是所有权为了公共利益而承担的一种役权。后者认为行政主体是公物的所有者，公物的公共使用是所有权的一种表现。而双轨制理论认为公物同时处于公法支配权与私法支配权的双重支配，属于一种折中的观点。

以上三种学说均各有其合理之处，但从本质上而言，笔者更认同公所有权论的观点。从公物的创建、使用以及功能方面，公物更多的承担的是公共利益的使命，公所有权论更符合公物的本质特征。也正是基于这种属性，在收益的归属上，管理机关在公物管理过程中的收益应上缴国库作为财政收入，作为公共事业的财政性支出使用。同时，笔者认为，公物的属性基本上属于理论上的争鸣，更为重要的是如何通过制度上的设计，使得公物能够物尽其用，更优质、高效地为公众提供服务。

参考文献：

1.梁凤云.行政公产研究.中国政法大学硕士学位论文，2001

2.王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社，1988

3.[法]莱昂·狄骥著.钱克新译.宪法论（第一卷）.商务印书馆，1959

4.[法]莫里斯·奥利乌著.行政法与公法精要（下）.辽海出版社，春风文艺出版社，1999

5.[德]汉斯·沃尔夫等著.高家伟译.行政法（2）.商务印书馆，2002