电子政务绩效评价回顾与述评

中图分类号：C931.6 文献标识码：A

内容摘要：本文在归纳分析大量相关学术文献的基础上，详细回顾与梳理了国内外电子政务绩效评价的主要研究成果，归纳了其评价模式并做了简要述评，为我国电子政务绩效评价工作的进一步完善提供借鉴。

关键词：电子政务 绩效评价 述评

电子政务的绩效评价，是指运用一定的评价指标和评价标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对电子政务一定运营期间的运营效益和运营者业绩做出客观、公正和准确的综合评判。电子政务绩效评价是保证电子政务全面、协调和可持续发展的必然要求，对于提高政府效率和效益，改善政府治理水平和提升政府治理能力具有重要意义，其研究也引起了各国的高度重视。许多研究机构、咨询公司对其进行了广泛深入的研究，并取得了丰硕的成果。介绍、研究并借鉴国内外电子政务绩效评价模式，结合我国实际对中国电子政务绩效进行科学评价显得尤为迫切。

国外电子政务绩效评价回顾与述评

目前国际上开展电子政务研究的机构中，许多都在从事电子政务绩效评价的研究工作，但因研究的侧重点不同，其研究思路、方法和模式也存在差异。根据其研究思路和模式的不同，本文将国外电子政务的绩效评价研究分为以下五种类型。

（一）聚焦政府网站绩效型

网站在一定程度上代表了该地区电子政务发展的程度，聚焦政府网站绩效评价的主要有埃森哲咨询公司、美国布朗大学、世界市场研究中心等。世界著名的埃森哲咨询公司在2003年对22个国家级电子政府进行了量化测评，并首次采用了电子政府“总体成熟度”的概念，将政府网站的绩效类同于电子政务的整体流程绩效，以此综合考察政府的网络战略和国民利用电子政务的具体状况。该评价指标体系的优点是便于测评和量化分析，首次从客户与服务的角度来进行电子政务绩效评价，符合电子政务为公众和企业服务的根本目的。但在运用过程中需要注意测评针对的是网站的外在表现，而非全程的管理实际情况，因此有出现误判的可能，此外，其评价指标主要为定性指标，难以保证其客观性。布朗大学与世界市场研究中心公布的第三份全球电子政务测评报告指标体系包括如下内容：测评内容、具体考察特征与指标权重，但各指标采用相同权重，总分为各指标积分之和。可见，各指标采用相同权重明显降低了该评价指标体系的科学性和可信度。

（二）注重基础设施技术型

电子政务系统可以看做是基于网络技术、数据库技术、多媒体技术等多种信息技术的政务信息管理系统。因此，信息通讯技术便成为电子政务在政府部门中运用的切入点，其基础设施的技术指标也因此成为电子政务绩效评价研究的热点之一。如IBM政府事务研究中心就从信息通讯技术的应用角度专门对电子政务的基础设施设定了三类实用的技术标准，为电子政务的绩效评价研究提供了思路。IBM 政府事务研究中心提出《评价电子政务绩效》的研究报告主要研究美国联邦、州和地方政府的电子政务绩效评价问题。该报告对电子政务绩效评价的研究有两个方面值得关注：一是把电子政务绩效评价平行分成三个部分（投入、产出和效果）。二是认为电子政务绩效评价在导向上有两种评价体系：技术导向型与服务导向型，后者是今后电子政务绩效评价的发展方向。IBM公司的电子政务研究院、电子政务的战略和对策小组等部门从信息通讯技术的应用角度专门对电子政务的基础设施设定了三类实用的技术标准，为电子政务的绩效评价研究提供了思路。三类实用的技术标准具体为：灵活性、可升级性和可靠性。

（三）兼顾软硬件结合型

电子政务不仅是基础设施这些硬件方面的问题，更需要将设施和技术与具体操作的人力资源紧密结合起来，即电子政务的硬件与软件相结合。2002年，联合国的公共经济与公共行政署与美国行政学会提出了电子政务绩效评价的指标体系，从三个方面评价世界各国电子政务发展水平：各国政府网站提供的内容和一般公众最经常使用的在线服务情况、对各国IT基础设施建设水平进行评价、人力资源能力评价。根据这些指标最后加权平均得出电子政务指数，从而对各国的电子政务环境进行一个较为全面的衡量。该评价体系的优点是，所衡量的指标都能从公开出版物上找到数据，但该报告对于“政府网站建设现状”、“信息基础设施建设”以及“人力资源素质”三个方面的权重分配情况以及各子方面的权重分配情况未做详细说明，也没有给出具体的计算公式，因此可操作性还有待商榷。此外，要使用这个绩效评价指标体系进行评价，被评价的国家必须满足以下一些条件，可见该指标体系对被评价对象的要求较高，因此不具有普遍意义。

（四）电子政务社会网络效用型

电子政务建设的终极目标是向公众提供更加完善和便捷的服务，展现其公共价值。因此，强调公共价值与服务导向型电子政务以服务为中心，让公众得到广泛、便捷的政府信息和服务，将给民众以更高程度的满意感受，最终体现以人为本的新公共服务思想。世界上许多国家都开发了公共服务导向型的测评模型和方法，最具影响力的是美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心提出的电子政务绩效评价的“公共价值框架”和美国1994年提出的顾客满意度指数（ACSI）模型方法。美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心（CTG）提出了电子政务绩效评价的“公共价值框架”，着重强调以公众的观点而不是政府的观点作为评价的基础。美国1994年提出的美国顾客满意度指数模型方法是一种新型的以顾客为基础、用来评价并改善组织绩效的一种测量体系。其模型由六个变量构成，顾客满意度是最终所求的目标变量，顾客期望、感知质量和感知价值是顾客满意度的原因变量。1994年美国将政府和公共部门纳入ACS评价体系中时，对原模型进行了修正。第一，政府的公共服务基本上由“过程”、“信息”和“客户服务”三方面来决定；第二，由于绝大部分的公共物品和服务是无偿提供，因而修正的模型不再考虑价格因素而去除了“感知价值”这一变量；第三，由于公共部门在很大程度上具有垄断性，难以体现顾客忠诚，故以对政府的“信任”来代替。

（五）公共价值与服务导向型

电子政务建设的终极目标是向公众提供更加完善和便捷的服务，展现其公共价值。因此，强调公共价值与服务导向型电子政务以服务为中心，让公众得到广泛、便捷的政府信息和服务，将给民众以更高程度的满意感受，最终体现以人为本的新公共服务思想。世界上许多国家都开发了公共服务导向型的测评模型和方法，最具影响力的是美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心提出的电子政务绩效评价的“公共价值框架”和美国1994年提出的顾客满意度指数模型方法。美国纽约州立大学阿尔巴尼分校政府技术研究中心提出了电子政务绩效评价的“公共价值框架”，着重强调以公众的观点而不是政府的观点作为评价的基础。美国1994年提出的美国顾客满意度指数模型方法是一种新型的以顾客为基础、用来评价并改善组织绩效的一种测量体系。其模型由六个变量构成，顾客满意度是最终所求的目标变量，顾客期望、感知质量和感知价值是顾客满意度的原因变量。1994年美国对原模型进行了修正。第一，政府的公共服务基本上由“过程”、“信息”和“客户服务”三方面来决定；第二，由于绝大部分的公共物品和服务是无偿提供，因而修正的模型不再考虑价格因素而去除了“感知价值”这一变量；第三，由于公共部门在很大程度上具有垄断性，难以体现顾客忠诚，故以对政府的“信任”来代替。

国内电子政务绩效评价回顾与述评

（一）对政府网站的评价

电子政府思想库网站（www.省略）于2002年12月《全国十大城市政府门户网站的初步调查与比较》， 开始对政府网站进行初步的测评。1stEG结合当今中国电子政府的发展现状，推出了科学的政府网站评价体系――主体面向政府职能的政府网站评价体系。它分为内容服务指标、客户关系指标和网站质量指标，每个指标下又有多个子指标。这些子指标根据不同的情况设置了相应的权值。

从2002年起，北京时代计世资讯公司（CCW Research）每年都会《中国政府网站评价研究报告》。2005年计世资讯公司对69个国务院组成部门网站、31个省级政府、32个省会城市及计划单列市、201个地级政府和129个县级政府网站进行了综合评价，把政府公报、政策法规、导航服务、办事指南、网上调查等25项评价指标，划分成三大类、九小类。评价结果显示，和2004年相比中国政府网站建设质量稳中有升但整体水平仍然不高，处于艰难的“爬坡”阶段。广州时代财富科技公司（www.省略）于2002年5月15日了《中国电子政务研究报告》。2006年，赛迪公司了《2005年中国政府网站绩效评价报告》。此次评价对象包括四类政府网站：国务院部委及相关单位的部门网站、省级政府网站（包括省、自治区和直辖市政府网站）、地市级政府网站以及县级政府网站。北京大学网络经济研究中心于2003年10月公布了《中国地级市电子政务研究》报告。该研究报告认为，政府网站是电子政务的主要载体，电子政务能够在较大程度上通过政府网站得到体现；其次只有政府网站是公开的、可测量的、客观的。所以它在评价各地电子政务发展水平时，选择的评价对象是政府网站。为此，它对全国257个地级市政府网站进行了4次数据采集，从信息上网、网上办公、对外经济服务、互动性、链接情况、时效性、网络安全、隐私性等10个方面进行评分。

2004年，杂志《电子政务》了中国城市电子政务发展研究课题组《2003――2004 中国城市政府门户网站评价报告》。该报告以服务型电子政府作为未来的电子政务理想模型，以电子政务实现度（EGR）为衡量城市政府门户网站的核心指标，从在线服务力（OSA）和在线应用力（OAA）的角度建立了评价指标体系。2008年，该杂志了中国软件评测中心的《2007年中国政府网站绩效评价指标体系设计――政府网站用户调查》，给出了2007年中国省级和地市级政府网站认知度和满意度调查结果，并以此作为衡量城市政府门户网站发展水平的依据。上海财经大学公共经济与管理学院的刘伟、段宇锋利用层次分析法建立政府网站网络影响力评价指标体系，对我国32个省级政府门户网站的网络影响力进行了测评，并以上海市为例，测定了其所属行政部门和区政府网站的网络影响力。根据测评结果，发现目前仍然存在重建设轻利用的问题。东南大学经济与管理学院胡广伟等人以考查我国政府网站的建设现状为目标，构建了评价政府网站功能、服务和网站使用效果的指标体系，并基于此体系对政府网站的调查和分析方法进行了研究。

（二）关于评价指标体系的研究

张成福、唐钧认为电子政务绩效评价指标体系应当从产出、结果和影响层次三个层次进行深入探讨，他们还认为在评价方面要打破“GDP崇拜”，不能片面应用“产出”层次的指标来衡量整体的社会效应。彭细正认为，评价应包括五个方面：评价指标体系、指标评价标准、指标权重、综合评分方法、数据采集方法。杨云飞建立了一套包括“电子集中、电子安全、电子管理、电子服务、电子决策”五项测评电子政务评价指标体系，并利用该评价指标体系对我国各大城市目前的电子政务发展水平进行了尝试性测评；同时制定出了电子政务得分定量―定性换算表，将得到的定量化电子政务绩效评价结果转化成定性化描述。该绩效评价指标体系具有系统完整、内容丰富和简洁明了的特点。

刘腾红等从服务和应用的角度，建立一种电子政务绩效评价指标体系的系统评价方法，从电子政务的对象和职能看，可分为外部和内部两个部分。外部主要是政府与企业、政府与公众之间的互动，承担政府对外服务和监管职能；内部主要是各级政府间、各部门间以及各公务员间的互动，承担决策和管理职能。马连杰根据价值理念、评价主体和对象，基于“公众满意度”、“政务为民”理念，从成本收益的角度设计了一套电子政务项目评价的指标体系，将项目成本分为项目投资、项目运行管理、项目维护和电子政务机会成本5个总指标以及14个子指标，将收益分为效率提高程度、公开透明度、公民服务和企业服务4个总指标以及22个子指标。王协舟从电子政务信息资源建设的数量、质量、利用、发展潜力四方面建立指标体系，分别组成了电子政务信息资源数量评价指数、电子政务信息资源质量评价指数、电子政务信息资源利用评价指数和电子政务信息资源建设发展潜力评价指数，并提出建立相应的保障机制。

（三）评价方法的研究

层次分析法。刘腾红等人采用AHP确定指标体系的权重系数，采用专家评审法、网上调查法、用户调查法作为电子政务绩效评价指标体系的数据采集方法，对模拟的三个网站进行了评价。实验结果初步验证了评价方法的实用性。孙彬提出综合评价模型，采用基于AHP的加权平均法和欧式距离法作为评价指标的汇总计算方法。陈冬林构建了以信息化成熟度、政务透明度和公众满意度为主的电子政务评价的指标体系，提出了电子政务绩效评价的群体AHP模型。

模糊评价方法。蔡鹤亭提出了评价的AHP-Fuzzy模型，对广州市政府门户网站效益进行评价，并在设计问卷调查、回收问卷采集样本数据之后对数据进行统计分析、聚类分析。李倩采用模糊数学的研究方法，以模糊综合评判三级模型为基本原理，提出一种新的电子政务绩效评价方法，使得评价指标会更加合理、更加准确。张新香构建包括质量、成本、效益三方面的指标体系，利用三角模糊数评价模型实施中部省份省会城市电子政务绩效评价，评价方法接近人的思维模式，合理地实现定性指标定量化，且整个评价过程和步骤非常容易编程实现并在计算机上进行运算分析，具有较高适用性。

韦彦提出一个基于模糊认知图的电子政务网站评价系统，把众多影响网站效能的相互联系的因素综合起来考虑，以得到更为科学的评价结果，同时系统具有较好的兼容性和扩展性。王熠构建了一个基于云模型的电子政务网站评价系统的整体框架模型，以云变换和云发生器作为定性定量转换工具，通过云推理机把量化的站点指标属性值与规则进行匹配，从而得到易于理解和使用的评价结果。张亚明、刘海鸥针对实际问题构建科学、合理的电子政务绩效评估模型，提出一套基于平衡计分卡的电子政务绩效评估指标体系，并运用模糊综合评价方法进行了实证研究。

数据包络分析法。李虹来基于管理有效性的评价思想，提出动态综合评价电子政务绩效的数学模型，两次运用数据包络分析（DEA）的模型，建立电子政务的期初绩效、期末绩效和绩效指数等概念，测算出我国省级政府的电子政务动态综合绩效。结果表明，该评价方法能对所有的省级政府产生激励，评价结果更具公正性。

BP神经网络法。颜佳华、宁国良根据电子政务绩效评价的非线性特点，采用BP神经网络模型尝试对电子政务进行评价，并对湖南省11个地级市政府的电子政务绩效评价为例进行了实证研究。易亚将应用快速模拟退火神经网络模型，对电子政务绩效进行评价。该模型具有对评价样本进行自我学习的能力，能掌握评价指标与评价结果之间的映射关系，从而效仿专家进行评价，并克服传统人工评价所难以摆脱的评价随机性和主观上的不确定性。

（四）战略方面的研究

互联网实验室的《中国电子政务战略研究报告》详细描述了如何对政府机关的电子政务战略目标、可用的资源和能力、面临的外部环境、达到目标的手段进行量化评测，可帮助政府制定科学的战略。《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告》阐述了我国电子政务建设和发展的战略问题，对电子政务发展评价指标体系应用研究做了阶段性总结。张成福和唐钧提出，我国的电子政务绩效评价指标体系的战略选择应突破“产出”层次的评价，向“结果”和“影响”层次的评价发展，形成综合性的绩效评价模式，并建立起“由点切入”、“高屋建瓴”、“循序渐进”和“全面改革”的战略规划。于施洋和何代欣等引入了平衡计分卡思想，从平衡计分卡战略实施的角度对电子政务进行绩效评价，将之与电子政务建设的价值取向结合，力求把绩效评价工作上升为电子政务建设的战略转换工具，以建设高效、集约型的电子政务。

朱荣针对目前我国电子政务项目的立项审批阶段缺少战略层次的分析提出了一个电子政务项目预评价模型，解决了目前工作中缺乏全面性指标体系和量化评价方法的问题。张节等依据电子政务的本质特征，在构建反映电子政务中战略、组织、流程和技术协调发展关系的电子政务战略对应模型的基础上，借助平衡记分卡这一绩效评价和战略管理工具，建立了电子政务成熟度评价模型，提出了电子政务成熟度发展阶段的划分思路。

总结与建议

综上所述，虽然国内很多研究机构和学者都对电子政务绩效评价进行了较为深入的研究，但是还没有一种方法能将指标的代表性和全面性完美地结合起来，以准确达到指标的有效性。

如前所述刘腾红在对其提出的内部和外部指标体系进行分析时，通过层次分析法确定指标体系的权重系数，采用近似匹配法评价电子政务系统，采用专家评审法、网上调查法、用户调查法作为电子政务绩效评价指标体系的数据采集方法，对模拟的三个网站进行了评价，初步验证了该评价方法的实用性，但是没有将财务测评指标和业务测评指标结合在一起进行绩效评价。

于施洋建议把广泛应用于企业的绩效管理工具―平衡记分卡作为构建新的评价体系的有效工具。平衡记分卡的精髓与电子政务绩效评价的价值取向之间有着内在切合性，根据电子政务绩效战略目标对平衡记分卡进行修正和整合，可以为构建科学合理的电子政务绩效评价指标体系提供框架支撑；但是在指标权重大小方面还存在欠缺。

Kishot Vaidya等结合平衡计分卡和层次分析法对其政府的电子采购进行了绩效评价，给出了影响电子采购绩效的因素，最后针对每个因素对绩效产生的影响进行了评价，并取得了一定的成果。但是，他们只对电子政府采购绩效做了评价，因此不是全面意义上的电子政务绩效评价。

针对以上电子政务绩效评价的研究成果，将平衡计分卡应用到电子政务绩效评价中可以更好地将财务测评指标和业务测评指标结合在一起使用，构建基于平衡计分卡电子政务绩效评价框架，以建设服务导向型电子政务为最终目标和核心，基于成本效益、内部提升、公共价值及公众满意四个维度对绩效进行快速而全面的考察，从而实现财务与非财务、领先与滞后、长期与短期、外部与内部指标的平衡。因此，将平衡计分卡与数学模型相结合，可有效解决定性分析向定量分析转换的难题，从而取得理想的评价结果。

参考文献：

1.互联网实验室.中国电子政务效果评测研究报告[R].2002

2.南志红，邢俊德.SOA促进资源整合，建设服务型电子政务[J].生产力研究， 2008（4）

3.张成福，唐钧.电子政务绩效评估：模式比较与实质分析[J].中国行政管理，2004（5）

4.陈冬林.电子政务的群体AHP评估模型[J].科技进步与对策，2007（3）

5.张亚明，刘海鸥.电子政务绩效评估BSC-AHP模型及应用[J].科技管理研究， 2009（4）