唐代以法治吏制度刍议

【摘要】 治国必先治吏，吏治的严明对国家的稳定、政治秩序的安宁，乃至社会的发展都有着重要的影响。唐朝以法治吏方面进行了大量立法与司法方面的探索，最终形成了一整套内容全面、结构严谨的治吏机制。它为我们留下了许多宝贵经验与值得思考的问题。

【关键词】 以法治吏；唐律；监察

我国封建社会至唐朝发展到顶峰，经济、思想、政治等各层面均为历代之首，同样唐律亦为我国封建立法之大成，其中对吏治立法之严明与全面为后世之行政立法提供了大量可借鉴性因素。

一、唐代以法治吏制度之背景分析

（一）思想背景

以法治吏的提出源自于法家的治国治吏思想，但在其中又有较大发展。

按照法家的理论，君主垄断赏罚之法，他更多的是以立法者而非执法者的身份出现的。君主作为最高统治者，他毫无疑问拥有最高的司法裁判权，同样也拥有至上的立法权。故韩非子有言“明主之国，令者，言最贵者也；法者，事最适者也。言无二贵，法不两适，故言行而不轨于法令者必禁。”

现实意义上讲，君主制定之法令要得到有效的实施，则需要保证民众对法令的敬畏及服从。在做到此点之前，必须首先让人民知道法令之存在。故有“法者，编著之图籍，设之于官府，而布之于百姓者也……是以明主言法，则境内卑贱莫不闻知也。”但主要矛盾在于，谁来担任执法者，谁来保证民众对法令的了解？商鞅提出，需“为法令置官吏”。“法令者，民之命也，为治之本也，所以备民也。”因此，“圣人必为法令置官也，置吏也，为天下师，所以定名分也”。若能做到此点，“天下大治”也就不难实现了。

这一观点说明，统治者并不是以自己所定之法令直接治理所有的人民，而是通过赋予官吏以执法权以间接地管理民众。韩非以一种更为形象的说法，阐述了“明主治吏不治民”。他说，“善张网者引其纲，……引其纲，而鱼已囊矣。故吏者，民之本、纲者也，故圣人治吏不治民。”其中“鱼”为民，“网”为法，“纲”为吏。君主以“网”即法治民，官吏则是渔网的总绳，这条绳子是永远攥在君主的手心里的。

自汉武起，儒家思想成为正统统治思想，汉武之“罢黜百家，独尊儒术”导致很大程度上其他学说为保证自己的延续纷纷向儒家靠拢，将他们的学说与儒家学说相结合从而发展出新的理论。唐代统治者以法治吏之思想其实便是法家治吏思想与儒家民本思想的结合。魏征有言“臣又闻古语云：‘君，舟也；人（民，唐太宗名世民，唐人避讳，用“人”代“民”），水也。水能栽舟，亦能覆舟。’陛下以为可畏，诚如圣旨。”民为为政之本，而为政则需以恤民为首务，而恤民养民则必须厉行吏治，故必须以法治吏，这样的逻辑思路其实是十分清晰而可行的。

（二）社会现实背景

唐初社会现实是统治者确立以法治吏制度的客观原因。唐初，由于连年战乱，民不聊生，经济极度衰退，社会发展陷入停滞。社会凋敝萧条，唐王朝自然开始考虑从何处入手走出危机。均田令和租庸调法的颁布是唐初统治者为恢复封建经济和缓和尖锐的社会矛盾所做出的第一步。

唐承隋之国器，李唐极其重视总结对隋灭亡的历史教训，“治国必先治吏”，吏治的严明对国家的稳定、政治秩序的安宁，乃至社会的发展都有着重要的影响。隋末官吏腐败贪污盛行，“大业之末，长吏多赃污”，再加上隋末炀帝之穷兵黩武，滥用民力造成经济的崩坏，导致农民起义四起，最终致使隋由盛至衰只存续短短数十年。在其中，统治者的立法无信，朝令夕改，各级官吏肆意更改法度，法纪祸乱，是人命如草芥是隋亡的主要催化剂之一。唐朝君臣尤其是李世民等亲历“遐弃，贿赂公行，穷人无告，聚为盗贼”现实，他们充分认识到了法治与严明吏治的重要性。所以唐初统治者一静一动均以隋朝的灭亡教训为经验，励精图治，大力整饬吏治，最终在封建法制与吏治建设上取得了前朝所没有达到的程度，律法远胜《开皇律》。

初唐统治者创造性地将吏治建设发展至法制的高度，形成了完整的法律体系，完善并发展了唐统治者的法律思想，象征着唐统治者的治国思想已近成熟。

二、唐代以法治吏的内容分析

（一）官吏选拔任用的以法监督

唐代官吏的选拔方式有两种，一为科举，此外为门荫。科举即“分科举人”，唐代的科举制度主要分为两类，为“常科”和“制举”。常科科目纷杂包含秀才，名景，明算等五十余种。明经与进士为唐代常科的主要科目，而其中的进士科又尤为世人所重。应考身份为“生徒”和“乡贡”两种。生徒由京师和各地学院考试选拔而出；乡贡则需通过初试并受到州县的审核。明经科主要考查对儒家经典的记忆和理解，进士科除去对儒家经书的考查外，更侧重与考查诗赋和策论，对个人的文学素养和对时政国事的认识要求很高，因而录取率一直较低，但一旦越过龙门，面前便是康庄大道，前途一片光明。唐朝宰相近半为进士科出身，进士科是当时的书生们实现自己政治抱负的最佳途径。制举即为“特招”，由皇帝亲自指定考试，科目，地点，时间为其选拔人才，当然这种方式是为“正规军”们所不屑的，被称为“杂色”。除科举制外，还有“门荫”和“入流”。所谓“门荫”，是指因父祖为高宫，子孙因而可通过父祖的荫庇，凭借先辈的官资以荫得官，即无须经过考试而直接取得做官的资格。所谓“入流”，就是“流外官经过考铨，升职为流内官”。科举考试上榜之人，只是以考试获得做官的身份是充任官吏的后备军，但还不是官吏，在得到为官资格之后，必须通过吏部的考核，方能真正做官。

在选拔任命官吏的基础上，唐代又对官吏的品行与才能，功劳与过错等规定了一套完善的考核制度，定期对官吏个人及其业绩进行评定，并以考核结果为依据对官吏进行赏罚升降。这一考核机制主要为“考课”制度，“考课”指的便是考核政事的优良得失和考核官员的功过善恶，包含两层含义：“一是考，就是考察从中央至地方各级官吏在其任职期间内执行国家法令的具体表现；二是课，就是依照国家的行政计划进行督课。”唐朝所有官员不论官职高低，每年会有一定的考课，称为小考；每三至五年，举行一次大考。吏部负责官员的考工作，且具有严格的标准和具体的内容。

（二）官吏行使职权的以法监督

唐律规定了机构的设置、职责范围、人员限额及违限的处分。《唐六典》按照唐代的国家机关体制结构，分为三师、三公、尚书省、吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等共三十卷，每卷又详细地规定了各个机构设官的名目、人数、官吏的职权。试以吏部论之，其法典规定设尚书一人，正三品，侍郎二人，正四品，郎中五人，正五品，员外郎六人，主事十三人，令史八十二人。大凡吏部所掌管的官吏栓叙、一选拨、受爵受封、考课等一系列职掌事务都有明确的分管，事无遗缺。唐初，精于吏治，任官是相当严格的。唐太宗历来主张“致治之本，惟在于审，量才授职，务省官员”。极力摒除冗官冗爵，力求做到“政简刑轻”。为了防止机构的膨胀，对违反限额的处置极严。《唐律・职制》规定：“置署过限不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年；后人知而听者，减前人置署一等。”这种为任官超额所设定的处罚，其严格程度是前所未见的。唐初之所以大体上能做到“政简刑轻”，与这种务求“清静”的做法不无关系。

（三）以法惩治官吏的违法犯罪行为

1、以法惩治官吏失职行为

明确各类官吏职责，以及对违法失职者的责任追究。《唐六典》对每类官员的职责有明确的规定，上至各部尚书，下至不入流的令史、掌固，都各司其职，“毋俾陨越”。如果应上班而不上班，应值日而不值日，应值夜班而不值夜班，工作调动而违期不到，延误制作或送达公文书的期限，都要分别处以答杖直至判以徒刑的责罚。封建时代，忌畏地方官员相互交往勾结，要求地方官员固守岗位，所以唐律还规定“刺史、县令私自出界者，杖一百”。若检点不到的，缺席一次答十下。当然，这样的惩罚在今日看来似乎都有苛刻之处。从此，也可见封建君王对待群臣都是视若家奴，不太尊重他们的人格。如果撇开时代距离而造成的处遇的差异而言，这种行政管理的严肃态度与手法，未尝不是维持一个封建治平盛世所必须的举措。

2、以法惩治官吏贪赃枉法之行为

唐律在惩办官吏贪赃枉法以整肃吏治方面是较为严厉的。它在中国立法史上第一个提出“六赃”（即受财枉法、不枉法、受所监临、强盗、窃盗、坐赃）的规定，把“盗”和“赃”相提并论。并规定了受财枉法和“十恶”、反逆缘坐、杀人、监守内奸盗、略人一样都不予赦免。特别对有权势的主管人员和官宦的请托行为处分尤重。它规定：“诸监临主司受财而枉法者，一尺杖一百，一匹加一等，十五匹绞。不枉法者，一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流。无禄者各减一者，枉法者二十匹绞，不枉法者四门匹加役流”。此外，还规定凡监临之官不因公事而接受所监临地区财物的，或利用权势勒索财物的，或受牛羊供馈的，或借奴埠牛马碾张之类的，均依其事实情节惩处。

另外对负责官府财物、仓廪的管理官员也规定了特别的职守责任。《唐律・厩库》规定：“诸主守以官奴蟀及畜户私自借，若借人及借之者，答五十”，私自借用官财物或私将官财物借给别人都是法律所不允许的。主管仓库的官员必须尽心妥善管理，如有“安置不如法”或“暴凉不以（及）时”，致有损坏者，均要按照所损败的价值以受赃的规定刑罪处理。

三唐代在以法治吏上的经验得失

（一）“为官择人”，“惟才是与”的纳贤精神

唐统治者把纳贤视为治国的重要条件。太宗李世民说：“为政之要，惟在得人，用非其才，必难致治。今所任命，必须以德行、学识为本”。这一思想体现在唐律中则表现为唐奉行严谨的官吏任选制，使一些品位不高但有才干的人得以发挥才能。这对于我们今大如何界定人才、评价人才和重视人才仍具有借鉴意义。

（二）官吏的考课、奖惩制度

所谓官吏考课制，即考核官吏政绩的制度旨在考核在职官吏的功过善恶，分别等差，以定升降。对官吏的奖惩制，是根据考课的结果，按照考课法所规定的标准予以惩罚的制度。“图治必先察吏，而驭吏尤在劝惩”，这是封建统治阶级的经验。这就是说，要巩固国家的统治秩序，必须先认真考察官吏的功过善恶，而要驾驭官吏，就在于贯彻实施一定的考核奖惩制度。因此，健全官吏考核奖惩制度是统治阶级搞好吏治的重要环节。这一制度对于我们进一改革和完善人事管理工作，建立健全国家机关工作人员的考核制度等方面有诸多积极的影响和重要的参考价值。

（三）“事须画一，一断以律”的执法原则和制度

唐太宗曾说：“法者，人君受于天，不可以私而失信。”又说：“赏不避仇雌，罚不阿亲戚，此天下公道也”。为维护统治阶级的法定权利，从统治阶级的一长远利益出发，唐统治者在执法中坚持“事须画一，一断以律”的原则，即不论官职大小，亲疏贵贱，有功则赏，有罪则罚，尤其对统治集团内部成员犯罪一律依法论处。从执法公允来看，足见其政治远见。为监督国家各级官吏遵守法纪情况，及时纠举犯罪和失职，唐律中专门规定了对官吏的监察制度，由御使台三院执行职能，从而在一定程度上控制或减少了官吏的失职或犯罪。这一原则和制度对于我们今天的研究起了积极的促进作用，如何“以法制权”，防止腐败滋生和蔓延，可见唐代“以法治吏”对提高国家机关的工作效率均能具有重要的借鉴意义。所谓“以法制权”，即用法律制约权力。对权力进行制约，对进行惩治，是古今中外、历朝历代都在反复探寻、孜孜以求的目标。

综上所述，可见唐代的统治者在重视依法治民的同时，也重视运用法律手段来“治吏”。所以在唐初曾出现了一个“官吏多自清谨，制驭王公妃主之家，大姓豪猾之伍，皆畏威屏迹，无敢侵欺细民。商旅野次，无复盗贼，囹圄常空。马牛布野，外户不闭。”的太平盛世。不过，在以剥削压迫为其本质的封建统治时期，“有善始者实繁，能克终者盖寡”。唐代自“贞观”之后，仅出现过“永徽”、“开元”两代短暂的兴盛时期，以后便是藩镇、内廷祸乱连年，朝政衰微，法令不行，酿成夭下大乱，终于在公元907年被后梁所代替而成为历史上的陈迹。但是唐律中的治吏制度以其较为系统完整的姿态成为后人研究法制的重要史料，它在古代法制的实践中，长期积累的一些历史经验，即使今天，也有可供借鉴的价值。

作者简介：

傅煜遥（1993-），男，江台人，中南财经政法大学法学院2011级本科生。