政府资金运行的悖论解析

摘要：近年来，我国政府资金运行形成了一个矛盾局面：一方面是地方政府存量资金大量闲置，另一方面是地方政府债务不断高涨。本文以海南政府资金运行为视角，解析政府存量资金和政府债务“双高”并存的原因，探索政府存量资金和债务管理协调的长期制度均衡。

关键词：政府存量资金；政府债务；协调管理

中图分类号：F812.5 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)07－００16－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.07.04

一、地方政府存量资金高企和地方政府债务高攀并存

近年来，随着国民经济的持续增长，地方财政收入强劲增长，政府存量资金节节攀升。2010年年末，海南省全辖人民银行国库库存是2004年的5.5倍。按照保守的财政存放在人民银行国库库存和商业银行的财政专户1∶1的比例，地方政府存量资金的规模将达到几百亿元左右，如果不考虑年底财政集中支出，年中政府存款余额将会更高。而与此同时，2008年以来，为应对金融危机我国实施了积极财政政策，为满足不断扩大的投资需求，我国开始实行由中央财政代地方发行地方债，2009和2010年中央代海南发行的地方债分别为29亿元和25亿元。另外，地方政府由财政担保融资建立的地方投融资平台负债规模也不断高攀。2010年年末，海南省地方融资平台贷款余额比2008年增长超过100%。

一边是政府存量资金的大量闲置，地方政府开展现金管理的需求越来越迫切；一边是地方政府对投资资金的渴求，地方债务不断高涨，还本付息压力不断增大。本文拟从地方政府存量资金和地方政府债务“双高”的原因着手来认识我国地方政府资金运行情况。

二、地方政府存量资金高企的原因

（一）政府预算软约束引发国库库存高位运行

1．国库库存的内涵和构成

国库库存为存量指标，反映某一时点国库资金余额状况，国库库存余额为财政可用资金。从国库的统计口径看，地方国库库存由“271地方财政库款”、“272财政专项存款”、“273财政预算外存款”三部分构成。其中，由于预算外存款一般都放在商业银行的财政专户，因此271和272预算内存款占比达99%以上。从库存余额的核算级次来看，地方国库库存分为省、市、县（区）和乡镇级4个核算级次。

从国库收支来看，期末库存=期初库存+本年新增库存=期初库存+（一般预算收支+基金预算收支+调拨收支+债务收支+国有资本经营预算收支）。从2010年海南年末的库存情况看，期初库存占55.2%，本年新增库存占44.8%，其中：调拨类收支和基金收支分别占164.4%和53.4%，而一般预算收支占-190.3%，这与海南作为不发达地区，中央转移支付占政府可用财力的大头和“土地财政”相吻合。

2．国库库存不断累积的因素

国库库存攀升主要是由于我国政府预算的软约束造成的，表现在我国预算编制的不科学性、各级地方政府财政收入持续出现超规模增长和支出预算执行上有较大的自由裁量权。

一是我国预算编制没有实行滚动预算。预算编制不区分当年的预算资金和预算项目资金，而地方财政是按照项目进度分批拨付的，资金当然就无法在当年支付出去；同时中央专项资金也是按照项目所需资金一次性拨付，加上部分转移性资金下达时间较晚，造成资金在国库的沉淀，并逐年累积滚动。

二是政府预算的收入偏向较为明显，导致收入预算屡屡被突破。2005―2010年，海南省一般预算收入每年都超收，最高的2007年完成预算的130.4%。这可以看成是一种预算编制者策略，因为财政超收收入的安排使用由政府自行决定，虽然人大对超收收入的使用提出要求，但不具有强制性。

三是政府支出预算执行有较大自由裁量权。预算审批下达时间晚、预算资金分配迟缓、项目实施进度延误等问题导致财政支出进度缓慢，这成为国库库存累积性增加和年底库底资金大幅波动的一个重要因素。从近几年看，海南省第四季度财政支出一般在60%以上，12月支出更是达到全年的40%以上。另外，国库集中支付改革使原来资金分散在每个预算单位的账户集中到财政在人民银行国库的单一账户，国库库存高攀问题日益“显性化”。

总体来看，由于预算编制的不科学和国库资金流入和流出在预算执行过程中的不同步，造成了近些年国库库存处于较高水平（表1）。

（二）财政国库集中支付改革的不彻底造成财政专户资金增长

1．财政专户的构成及规模

2002年，财政部、中国人民银行在《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》中首次提及“财政部门设立预算外资金财政专户”（简称财政专户），规定财政专户用于“记录、核算和反映预算外资金收支活动”。近年来，随着财政专户的日益增多，财政专户性质也从反映预算外资金收支活动转变为财政部门开设在商业银行具有特定用途的账户，区别于财政部门开立在人民银行国库的财政库款户。根据不完全统计，财政专户根据来源可分为社保基金类、财政专项预算资金类、预算外类、农业及农补类、基建类和其他类等六类（表2）。

目前，海南省在各商业银行为各级财政部门开立了近百个财政专户。以海南省辖内某地区为例，2009年末国库库存只是库外财政资金专户资金余额的30%。因此，可以大致得出财政资金在商业银行沉淀量很大、财政存放在商业银行的专户资金与国库存款持平或大于国库存款的基本判断。

2．财政专户发展的因素分析

（1）财政国库集中支付改革不彻底。2001年的国库集中收付制度改革解决了财政资金大量滞留在预算单位而导致的资金分散和收支效率不高等问题，完成了预算收支改革的第一步。受当时现代化支付系统建设及各级财政有大量预算外资金存在等客观条件的制约，为了减少改革阻力，改革提出了“国库单一账户体系”的概念，即财政部门除了在人民银行开立国库单一账户之外，还在商业银行开立“预算外资金财政专户”，这为财政专户的存在和发展提供了依据。虽然当时改革方案提出应“逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出”，但近些年来，财政专户资金呈现出“数量多、利率多样化、账户余额大、汇缴账户不汇缴”的特点，有形成地方“第二国库”的趋势，既没有充分发挥其应有的作用，也与国库集中支付改革的初衷相悖。

（2）利益诉求的产物。一是地方财政部门的利益。由于财政专户资金未纳入综合预算统一管理，资金滞留时间与使用合规程度都缺乏有效的外部监督机制，为了规避监督，财政部门更愿意将资金存放在商业银行。另外，资金存放在商业银行还可以获得高额收益。对各家商业银行来讲，二是商业银行的利益。对各商业银行来说，财政存款的稳定性强，资金数额较大，对改善资金来源的稳定性发挥着重要的作用，各家商业银行都以各种优惠条件争揽财政专户。由于与商业银行的利益纠葛，财政专户日益成为地方政府和财政“权利寻租”的工具[1]。

三、地方政府债务高攀的原因

（一）地方政府债务的基本情况

1．地方债的发行及用途

2008年，中央政府开始实施积极财政政策。为增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院同意2009和2010年地方发行2000亿元债券，由财政部发行，列入省级预算管理。这是继1998年之后，我国再次通过中央代地方发债方式帮助地方解决融资问题。

根据规定，地方债主要是安排政府资金投入长期不足的三农问题、生态建设、安居工程、教育卫生医疗以及社会保障等领域，用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，并严格控制安排用于能够通过市场化筹资的投资项目，主要目标是“保障民生”。从海南省地方债的项目来看（表3），主要用于民生工程，如廉租住房建设、污水处理厂等。

2．地方融资平台的运作流程及用途

与地方债发行的背景类似，金融危机后各级地方政府都推出了各自的投资计划。为了满足融资需求、扩大投资能力，地方政府通过搭建投融资平台、创新投融资模式来筹集建设资金。投融资平台指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权、规费等资产设立，承担政府项目融资功能，具有独立法人资格的经济实体。其主要运作流程是（图1）：先由地方政府通过财政拨款、土地划拨、股权投资等方式出资设立城市投融资公司，然后由这些公司发行带有准市政债特色的“城投债”（包括中长期票据、企业债等）来募集资金，城投债中的很大一部分被商业银行认购；此外，地方政府再通过城市投融资公司间接地向商业银行申请贷款，而政府则以“信用安慰函”等手段为贷款提供变相担保。由此，地方政府通过投融资公司发行城投债、以及商业银行发放贷款，形成了“城投债、银行信贷”一体的融资格局[2]。

与地方债“保障民生”的宗旨不同，地方融资平台的目的是“促进增长”，主要投向经济领域。海南地方融资平台的投向主要是城市基础设施项目、旅游项目、工业园区建设，支持中小企业发展项目和民生项目等五类（表4），其中城市基础设施项目占比在80%以上。

（二）财政体制改革滞后导致地方政府债务发展

1．地方政府财权和事权不匹配。近年来，地方预算内财权下降，地方政府预算内收支差额逐年增长；与此同时，我国各级政府事权处不断膨胀。2009年我国地方政府支出达到6.7万亿元，比2000年增长3.8倍（表5）。在不断满足事权的过程中，地方对资金的需求成为各级政府千方百计扩张可使用财力的主要原因，但我国转移支付无法根本改变财力与支出责任不匹配的问题。因此，地方政府对“土地财政”和地方融资平台的依赖有所加强。根据统计，海南省地方融资平台的筹资来源中有98.6%来自于银行贷款，地方政府在某种程度上已经通过融资平台对银行体系形成倒逼机制。

2．财政预算内、外支出刚性较强。一般预算支出主要用于行政事业部门运转和公共支出等。2007―2009年，我国文教科卫支出、一般公共服务支出和社会保障就业支出等三项支出分别占比平均为24%、14.9%和14.6%；土地收入很大一部分投入到征地和城市建设上，2009年征地和拆迁补偿支出、城市建设支出和土地开发支出分别占国有土地支出的40.4%、27.1%、10.7%。而预算外收入主要用于行政支出方面，1996―2006年，行政事业支出占预算外支出的比重平均为61%①。因此，各级地方政府的预算内、外支出无法满足欠账已久的民生项目以及大规模的基础设施投资需求。2009―2010年海南地方债投资项目中，地方配套资金分别占项目总投资的65.6%和84.5%②，地方政府只能通过融资平台变相举债来保证项目的实施，实际是商业性贷款被政策性使用。

四、探索政府存量资金和债务管理协调的制度安排

（一）必要性

1．政府存量资金较高无法体现政府资金的使用效益。政府存量资金较高使得国库单一账户改革带来的国库、财政集中管理资金头寸的规模效应不能充分发挥出来。从债务管理角度讲，保持较高的政府存量资金而不减少债务发行量或融资平台的贷款量，会增加债务余额和利息支出，即便财政专户以定期存款形式存放，其收益水平无法高于发债利率或融资平台的贷款利率。如果债务余额和政府存量资金都处于较高水平，这种状况不但带来债务的利息成本支出，也存在巨大的时间成本，不符合一般的经济原则，体现出政府资金的低效率使用。

2．政府债务攀高可能引发财政风险和金融风险相互传导与转化。在地方政府投融资平台中，地方政府、城市投融资公司和商业银行通过各种关系紧密“捆绑”在一起，构成利益共同体。根据对海南各市县地方融资平台贷款还款来源的调查，政府财政预算或土地出让收入作为主要的资金偿还来源，有些融资平台财政性资金占还款来源超过50%。按反映地方政府通过动用当前财政收入满足偿债需求的指标来衡量，2010年年末海南省地方政府融资平台的债务率③为129.6%，考虑到地方政府负债规模不断扩大以及未来财政收入和土地出让收入的不确定，可能导致财政风险传导到金融机构，给贷款银行带来巨大的呆坏账，可能引发金融风险。

（二）制度设计

1．短期：有效利用政府存量资金，减少政府债务

针对当前我国政府资金存量处于高位的情况，可以考虑使用政府存量资金偿还到期国债。这样既保证政府存量资金部分的使用效益最大化，又能够平滑政府资金流量，减少对货币政策的影响，还可以降低政府债务规模。此外，对一些风险小、收益能保证的政府投资项目，政府部门可以利用当前政府存量资金高位运行的契机，在保证地方财政支出的前提下，调度政府存量资金归还部分利率高、正常到期的项目贷款，这样既有效降低闲置的政府存量资金，提高闲置存量资金的收益，又有助于缩减地方政府承担的债务规模和利息支出，形成三方共赢的局面。

2．长期：要从规范管理制度入手，改进现金收支管理，理顺地方政府债务管理机制

（1）建立现金管理制度，改进政府现金收支管理。从长远看，我国应借鉴发达国家政府资金管理的通常做法，推行政府现金管理制度变革。政府现金管理并不是简单地等同于通过操作获益，而是通过发展建立一整套规范程序，通过一系列现金管理活动，加强对各项政府收支的有效控制，提高政府财务管理水平。政府现金管理不能缺少以下三个要件：一是先进的政府理财观念，即是否认可财政资金的时间价值和机会成本。二是严格的预算管理，即是否对政府收支运行全过程实施高效控制，改进收入和支出的时间安排，如尽可能匹配收入（现金流入）和支出（现金流出），引入现金管理激励机制来最小化闲置资金。三是发达的信息技术，即是否能够采取先进的技术手段搜集、整理与分析各类财政收支信息，并在此基础上及时做出正确决策[3]。

（2）理顺地方政府债务管理机制，探索地方独立发债制度。一是加大对地方政府性融资平台的监管力度，分类清理现有融资债务，规范融资运作。对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，落实还款措施后，不再承担融资任务，不再保留融资平台职能；对有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，充实公司资本金，完善治理结构，实现真正商业化运作；同时严格控制融资平台新项目。二是应当正视地方政府举债的必然性和合理性，尽快出台加强地方政府性债务管理的基本制度框架。以立法形式明确各级政府的事权财权，允许地方适度举债，明确地方政府举债权限；制定全国统一的地方政府债务管理办法，明确规定地方政府举债的权限、方式、用途、期限、管理机构、具体的偿还办法以及风险处置方式等。三是待市场成熟及监管机制健全后，积极探索发行地方政府债券或市政建设债券为主要融资方式，打造“阳光财政”和公开、透明的政府举债平台。

参考文献：

[1]陈梦华，马晓英，陈颖.从利益博弈视角看财政专户存在的合理性[J].海南金融,2010（8）.

[2]潘文轩.地方政府投融资平台运行风险及其化解[J].地方财政研究，2010（4）.

[3]马洪范,刘建鲁.我国地方国库现金管理的战略选择[J].中国财经信息资料,2008（11）.