水资源论证制度的实施困境与完善对策研究

摘要：为了科学统筹，水资源论证制度应运而生，但是现行的论证体系仍有相当大的改进空间。本文主要阐述了水资源论证的主要内容，分析了水资源论证制度的实施困境，同时论述了水资源论证制度的完善对策。

关键词：水资源论证制度；实施困境；对策

中图分类号：TV文献标识码： A

引言

水资源论证是指在人类开发利用水资源的行为实施之前，以水资源承载力为依据对人类开发利用水资源的合理性、供水水源的可靠性及节水潜力等进行分析与评估。水资源论证对于促进水资源优化配置和可持续利用，保障建设项目的合理用水，构建节水防污型社会，促进人水和谐及维护河流健康等都具有重要意义。

1、水资源论证的主要内容

随着国家水行政主管部门对水资源论证管理力度的加大，对水资源论证的要求也日益提高。水资源论证工作涉及水量、水质、水温、水能等水资源的四大要素；涉及地表水、地下水以及污水处理回用等非常规水源；涉及取水、供水、用水、耗水、排水、节约和保护等水资源开发利用全过程；涉及建设项目取水、退水对周边地区的影响及其补救、补偿措施；涉及论证范围内当前和未来一定时期新老项目的水资源利用关系；涉及水资源可持续利用与经济社会可持续发展的关系。

建设项目水资源论证报告的编制涵盖了建设项目从取水、用水到退水的整个过程，是落实水资源三条红线管理的较好体现。从总量控制上来说，现在大多数省、市已经把水量细化分配到了县甚至用水大户，建设项目所在地的总水量是一定的，假如水量已分配完了，则该项目取水就不允许，首先从水量控制的角度予以否决，只能通过市场、水权转让等其他渠道获得取水许可；从用水效率上来看，报告编制过程中还要对建设项目的生产工艺、用水过程进行分析，特别是项目用水是否在用水定额范围内，对耗水量大而重复利用率达不到要求的项目给予否决；从纳污能力上来看，在报告编制时，对于项目退水首先看业主是否建立自己的污水处理厂，把通过处理的污水排入工业园区综合污水处理厂再次处理，经达标后排入水体。

2、水资源论证制度的实施困境

2.1、适用范围狭窄

2.1.1水资源论证制度不能适用于非水资源水源的开发利用

我国目前关于水资源论证制度的立法规定主要集中于《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》）第十一条和水利部于2002年的《建设项目水资源论证管理办法》（以下简称《办法》）。根据上述条文的规定，建设项目需要取用水资源的，应当提交水资源论证报告书，开展水资源论证。因此，我国的水资源论证制度在适用范围上与取水许可制度保持一致。然而这样规定也带来一定弊端，限制了水资源论证制度的适用范围。之所以这样讲，是因为我国现行取水许可制度的适用范围非常有限。根据《条例》第二条的规定，取水许可制度仅能适用于直接从江河、湖泊和地下取用水资源的行为。因而取用雨水、中水、海水淡化水及自来水等水源的建设单位，就不用办理取水许可申请，当然也就不用进行水资源论证。近些年来，越来越多的企业不再直接取用江河、湖泊或地下水作为生产用水，而改为取用雨水、中水、海水淡化水和自来水等水源。这些水源虽不属于我国法律所界定的。水资源。，过量取用上述水源且向环境大量排水，必然对整个自然界的水循环带来消极影响。然而目前这样的行为完全游离于国家的水资源管理之外，削弱了国家对水资源开发利用行为的管理能力。

2.1.2、水资源论证制度不能适用于规划

我国目前的水资源论证制度仅能适用于开发利用水资源的建设项目，还无法对开发利用水资源的各类规划产生影响和制约。如果仅仅关注对单个建设项目的水资源需求进行论证，而忽视社会整体经济发展对水资源需求的总量控制、忽视经济产业布局对水资源供给能力的总体需求，那么社会经济发展与水资源之间的供求矛盾不可能得到根本解决。由于建设项目水资源论证制度在管理层次上只把目光局限在微观的建设项目上，而不能对宏观层面的社会经济发展规划、产业发展规划等施加任何影响，所以其立法目的的实现程度必然是非常有限的，而后者对水资源承载力的影响又是更为显著的。

2.2、对从业人员开展职业资格管理缺乏法律法规依据

水资源论证是一项专业性极强的工作，从业人员必须具有一定的专业知识和能力才能编制出合格的水资源论证报告书，并进而对水资源开发利用中的具体问题提出准确、客观的技术结论和建议。因而，对水资源论证从业人员应当开展专业化管理，建立从业人员职业资格制度或业务培训制度。而根据《行政许可法》及国务院的相关规定，目前开展水资源论证从业人员的职业资格管理和业务培训缺乏法律依据。2007年，国务院办公厅了《关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》。按照《通知》的分类，水资源论证从业人员职业资格和上岗培训属于非行政许可类职业资格，因为其设定无法律、行政法规或国务院决定的依据。

3、水资源论证制度的完善对策

3.1、论证范围的交合与补充

一是在科学合理条件下的跨流域调水，一定程度上满足地方的经济发展需求；二是使水资源论证制度适用于国民经济和社会发展规划、城市总体规划、综合开发利用规划和产业发展规划等规划；三是更大程度地取用自来水、水库中的水以及雨水、中水等非常规水源，以提高水资源利用效率和效益。

3.2、关于水资源论证的体系构建

3.2.1、论证机构资质管理制度

要严格此类中介机构的市场准入，用行政手段进行管理。可以适当扩充水资源论证乙级资质单位，在其业务范围内增加水资源论证报告表的编制、增加市政府水行政主管部门审批、报省政府水行政主管部门备案的水资源论证丙级资质单位，其业务范围仅限编制水资源论证报告表、制定和推行水资源论证的招投标制度、明确规定资质使用、变更、注销、撤销等监管措施。这些措施可有效防止地方保护和行政干预。

3.2.2、从业人员管理制度

注重水资源论证从业人员的知识更新，增加学习培训和研讨交流的次数，严格上岗资格、年审和淘汰制度，提高从业人员上岗资格证的含金量。这是论证机构的配套制度，目的在于将法律责任落实到行为人，也是约束其具体编制行为的行业规范。

3.2.3、审查专家管理制度

专家主要负责技术审查。专家评审是严把水资源论证质量关的有效手段，笔者建议参考规划的环境影响评价审查专家库管理办法，同时，扩充其他行业的专家数量和地方的水利系统评审专家库。可以采取随机抽取的方式，实行评审专家的日常考评机制，明确报告书评审专家代表的是所在单位的审查行为，避免因利害关系人的介入，影响报告书的质量。

3.3、关于水资源论证的跟踪评价

任何事先的评价和论证都需要后期实践操作中的验证。从水资源论证的科学性、完备性和实效性角度分析，只有后续管理制度的跟进，才能全面了解项目建成投产后的取水、用水、节水和退水情况。环境影响评价中已经规定了环境保护行政主管部门的跟踪检查制度，此时，水行政主管部门可以加入其中，参与评价水资源论证质量。但是，笔者并不是让水资源论证完全依赖于环境影响评价的后续跟踪制度，而是要承担起涉及水环境的考查项目。从一些环评报告中不难反映出，对于水环境而言，后期的核实和审查着力点仍然停留在水质的污染方面，基本上没有涉及水源的容量等问题。因此，水行政部门能利用掌握企业用水需求的资料的优势，高效地完成审核任务。这一方面促进了环境论证内容的完善，另一方面也可以减轻环保部门的执法成本。两部门互相督促，将有利于提高论证水平，有利于检查业主单位对论证报告书中提出的有关用水总量控制和水资源保护措施的落实情况，有利于贯彻落实最严格的水资源管理制度。

结语

总而言之，要想充分发挥水资源论证制度的实效，就要关注相关条文规范的衔接和联系，把好水资源开发利用关，促进水资源的优化配置。实施水资源论证制度，有利于促进经济社会可持续发展，因而应当坚持推进制度建设，使其更好地发挥功能。

参考文献：

[1]张宝全,张晓辉. 强化水资源论证 优化水资源配置[J]. 河北水利,2007,05:8-9.

[2]薄晓波. 论水资源论证制度与取水许可制度的关系[J]. 水利发展研究,2012,02:37-42.