对我国社会福利制度改革的思考

近年来，由于上学难、看病难、买房难等民生问题的突出，我国社会福利制度遭受众多非议。不少人开始怀念计划经济时代的社会福利制度。我国从上世纪50年代起建立起来的社会福利制度，由单位提供教育和医疗、住房等众多服务，为多数城镇居民提供了赖以生存的福利，在当时城镇居民生活中处于举足轻重的地位。但原国家福利制度本身存在严重缺陷，其实质是不公平的。遗憾的是，经过80年代以来的改革，其根本缺陷并未消除，反而在改革中失去了更多公平地提供各种服务的功能，公民的福利水平呈下降状态，"思旧"情绪难免出现。

一、计划经济时期单一的社会福利制度

在城市社会，随着以国有经济为主体的计划经济体制的建立，社会福利事业开始分化为两个分割且封闭的体系，人们主要根据是否就业分别被纳入两个福利体系。一个是职工福利体系，主要面向国有单位人员，它提供的福利待遇全面而优厚，居于社会福利体系的上层。职工福利体系保障对象遵循普遍性原则，只要具有国有单位职工的身份，包括党政机关、事业单位和全民所有制企业的干部职工，都具有享受相应的福利待遇的资格。另一个是主要面向非就业人口的民政福利体系，主要是覆盖非就业人口中的一小部分，即无依无靠、没有家庭、没有收入的孤老残幼和不能维持最低生活的贫困家庭。这种福利救济是临时性的，当救济对象生活好转，超过最低生活水平时，就会立即被取消救济，居于社会福利体系的下层。从广义社会福利的涵义来考察，这是一种层次分明、各成体系、相互分割的不平等的社会福利体制。

总而言之，50年代以来中国福利制度不是普遍地针对公民的，而是根据身份进行分配的，带有浓厚的"单位色彩"，社会性较弱。这种只覆盖全国百分之十几的人口的福利分配制度，在某种意义上就是一种特权。这种福利"特权化"的状态，不仅没有缩小各群体间的收入差距，反而扩大了这种差距。

二、新时期我国社会福利制度的改革及问题

进入新时期以后，由于国家将经济建设作为中心任务，集中社会资源发展经济，导致社会福利事业领域资源一直处于紧缺状态。尽管国家根据社会的发展变化对其进行了相应的调整与改革，但它仍面临着很多问题。20世纪80年代以来，我国民政部门开始进行"社会福利社会化"改革的探索，以改变计划经济体制下由政府包办社会福利和企业办社会的传统福利模式。到90年代，政府形成了明确的思路，即通过责任分担的"社会化"模式，实现"低水平、广覆盖"的目标，通过提高社会保障制度的运行效率和压缩社会保障开支，剥离国有企业社会福利保障责任，使国有企业尽快实现转型，同时减少政府的财政负担。

近30年来的社会化改革使社会在获得大幅度发展的同时，也遇到了一系列前所未有的问题，一方面是社会财富在迅速增加，社会发展的程度在不断提升；另一方面则使城市里本来能够享受到国家福利的民众福利减少或丧失了，贫富差距迅速扩大，弱势群体成员迅速增多。在农村，80年代中后期部分地区开展了社会养老保险的改革试点，但无果而终，城乡福利差距继续扩大。也就是说，改革使国家福利的覆盖面缩小了，更多的城市新贫困人口、农民工和其它弱势群体被推向市场，真正享受社会福利保障与服务的人口极为有限并且更加集中。

三、未来我国社会福利制度的发展方向

近年来，政府意识到社会福利领域改革误入歧途。未来数年，将是国家福利改革和完善的关键时期，在设计制度的时候，政府需要汲取历史教训，做出明智的决策。完善的社会福利制度即要满足特定社会群体的生活需要，又应该可以促进经济效率的提高。据此，我国在改革和完善福利制度的过程中要着重关心和解决以下问题。

1、在理念上要彻底改变现有福利制度的不公平取向，让福利制度真正地帮助那些需要帮助的人。本轮福利制度改革已较多地考虑了农村，但与农村目前福利水平之严重低下相比，给予的关注仍然不够。新农合和新农保的建立和发展是农村社会福利体系建设上的重大发展，为建立全面的农村社会福利体系奠定了基础。但是，一方面，新农合和新农保的制度保障范围和水平都还有待发展，农村居民并不能依靠这两项制度解决看病和养老问题；另一方面，农村居民与城镇居民的福利待遇在享受水平和范围上仍有很大差距。因此，国家福利制度需要一次根本转向，将关注的重点转向农村和非国有部门，新增福利开支主要用于农民及新流入城市的农民。

2、对社会福利社会化要有正确的认识，即要考虑社会的自我保障及市场化福利供应方式的相容性，也就是政府与市场的责任划分要科学明确。政府必须注意，建立国家福利制度应增加民众的选择，而不是减少可选择的保障方式，国家福利制度不应当挤压社会自身的福利供应体系。反过来说，考虑市场化福利供应方式也不是国家将"包袱"完全甩给市场，将"民办公助"直接转化为"民办民助"，这也是之前福利制度改革带来的教训。

3、注意公民个人自由与国家权力的关系，保证公众的参与权与选择权。在历史上以至建国以后相当长一段时期内，我国一直是一个低福利低自由的国家。从国家福利覆盖的人群来看，享有福利的人被捆绑在单位中，丧失了流动和选择的自由；从未享有福利的人群来看，政府有着绝对的权利，却担负着相对少的福利责任，而公民又缺少维护福利选择自由的权利。所以在改革和完善国家福利制度的努力中，财政须从发展型财政转向公共服务与福利型财政，考虑公民的参与和选择，做出既合理又合民意的选择。

4、建立健全社会福利法规。加强社会福利的法制建设，有利于依法治理社会福利事业，为发展社会福利事业提供法律保障。然而，目前中国的社会福利立法基本上还没能成其为体系，已有的法律也存在着笼统而缺乏相应的细化单行法规的问题。故在改造传统的福利制度时，应当对已有的法律、法规、政策进行修订，同时制订新的社会福利法。在立法模式上，既可以依照《中华人民共和国残疾人保障法》的方式颁行多部并行的福利法，也可以在制订综合性的《社会福利法》基础上，分别制定相关的、适用于各主要福利项目的配套法规；同时，在法制建设中应明确个人、社会和国家的责任，明确各社会福利项目的管理与监督机制。

参考文献：

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作者简介：张秀莲（1986-），女，汉族，山东聊城人，山东经济学院2009级社会保障专业硕士研究生，主要研究社会保障政策与管理。