大学生就业保障体系建设与政府职能创新

摘要：建立和完善大学生就业保障体系是政府义不容辞的责任。在我国经济社会以及就业机制“双重”转型时期，政府在大学生就业保障体系中责任界限还很模糊，政府职能的“缺位”、“越位”、“错位”并存，现在的当务之急是通过政府职能创新，切实推动大学生就业保障体系建设。

关键词：大学生；就业保障体系；政府职能

当前，大学生就业难已经成为政府以及社会各界普遍关注的热点问题。据教育部的大学就业数据统计，近年来，大学生的毕业人数呈逐年增长态势。可以预见，在未来相当长的时间内，大学生就业压力有增无减。在这种背景下，政府在解决大学生就业难问题上应担负什么样的责任?如何通过完善政府职能，推进大学生顺利有效就业?这些都是新形势下值得探索的重要议题。

一、大学生就业保障体系建设与改善政府职能的相关性

在市场经济背景下，我国大学生就业政策特点是自主择业、市场导向，但市场是有缺陷的，单纯的市场调节具有一定的盲目性和自发性等局限，必然导致资源配置效率的低下，因而仅靠市场难以解决大学生就业问题，政府有必要适当介入、宏观调控就业市场。但政府适当介入和调控并不是行政干预大学生就业市场，政府应围绕和关注大学生的切身利益，转变政府职能，增强服务理念，为大学生的就业加强指导，提供就业信息和就业培训，放宽大学生创业的优惠政策，最大限度地满足大学生的合理要求。

当前，我国政府职能正处于转型期，即由追求经济增长转向关注民生，就业是一项重要的民生工程，合理解决就业问题是政府公共服务的重要内容。政府必须健全立法、实施监督，从法律上保障大学生就业的权利，改进或废除阻碍大学生就业的政策和法规，通过法律机制的调节来实现大学生顺利有效就业，创造公平有序的大学生就业环境。

二、政府职能与大学生就业

现代市场经济背景下，发挥市场资源配置的基础地位是市场经济的应有之义，也是对现代政府的基本要求。政府职能定位于对经济进行宏观调控和为社会提供公共服务。政府提供公共服务是在民，人民与政府是委托关系的基本要求，政府基于人民的授权和委托，履行职能和提供服务，也就是把现代政府打造为有限政府、责任政府、服务政府。

实现大学生有效就业、充分就业是一个系统工程，它与政府、高校、用人单位、大学生自身都有关系，都需要承担起相关的责任。解决大学生就业难的关键在于经济的复苏，经济结构的调整，经济增长方式的转变，实现这一些目标，与国家对市场经济的宏观调控和经济刺激计划是密不可分，而宏观调控是现代政府的重要经济职能；解决大学生就业需要提供足够的就业岗位，就业岗位作为一种“公共产品”，由政府推动或提供是现代政府公共服务职能的具体体现。因此，当下需要政府采取强有力的措施，解决大学生就业难问题。

三、政府职能越位与缺位存在的问题

几十年来，政府职能改革一直是行政研究的热门课题。这是因为政府职能的改革与这个国家的整体发展息息相关的，政府的缺位是指政府该做的没有做。政府越位是指政府管了不该管的事情。缺位和越位现象是有相互联系的，往往政府的缺位是由越位造成的，彼越此缺，越位愈严重，缺位亦突出。

(一)经济调节方面。

我们的政府部门在很多方面过于强调微观层面的经济调节，有的甚至细到要管一村一户应该做。这种管的过细的做法显然是一种政府的越位现象，很多地区，政府更象一个企业的办公场所；而在宏观的经济政策调控方面，如经济结构、税收、利率等方面却出现缺位现象。

(二)市场监管方面。

从理论上讲，“弥补市场失灵”是政府的一个主要职能。但是在很长一段时期，我们国家的市场经济秩序相当混乱，假冒伪劣、坑蒙拐骗、安全事故和违法违纪层出不穷，它带来的是整个社会经济运行成本的提高。按照经济学的理论，无论一个政府有多么复杂深远的精神、道德、政治或其它什么存在的理由，它作为一个公共机构最基本的功能是简单清晰的，即组织和执行公共物品的供给。

(三)社会管理方面。

国家的经济发展应该是和社会的发展相协调的，社会管理职能是国家政府的一个重要的职能，但是在我国，政府的社会管理职能并没有真正的发挥作用。比如在社会保障方面就存在许多的越缺位现象。而在许多企业的破产后人员的安置问题上又存在着越位的问题。

(四)公共服务方面。

从教育的方面来谈，政府职能的“错位”包括“越位”和“缺位”。“缺位”是指对法律规定的义务教育这一公共服务产品投入严重不足，不符合建设公共财政框架体系的要求。在教育决策系统特别是学校管理中，教师、家长、学生等参与教育公共治理的权利没有保障。政府未能对教育和人力资源开发监控体系起到应有的规范和引导作用。

政府职能的“越位”，则主要表现为政府集中了办学和管理的职能，事无巨细，样样独揽。

政府职能缺位的原因是多方面的、复杂的。首先是体制的局限；其次是市场经济这柄双刃剑；再次是政府功能发挥不当或不够，等等。对这些原因和现象，我们要持一种理性的态度。

要消除我国政府职能的缺位和越位现象，首先应该明确各级政府的职能定位。要发展社会主义市场经济，就必须明确哪些事情由政府来办，哪些事情应交给市场去做。从理论上讲，凡是市场能办的事情，应交给市场去办，充分发挥市场机制的重要作用。

其次，规范各级政府的行政行为。根本出路在于根据政府的职能定位，科学地规范政府行为。政府应集中精力加强宏观经济调控，规范市场，创造良好的市场环境，从而完善公平竞争，建立有序的市场体系，发挥市场机制的作用。同时，政府还要强化社会管理，提高公共服务水平。

第三，进一步深化审批制度改革。行政审批制度是计划经济的产物，审批制度改革是行政管理体制改革的突破口，要完成这一改革任务，还应进一步规范管理，建立监督约束机制。对于被取消的审批事项应建立后续的监管机制，防止管理脱节。对于保留的行政审批事项，必须按照“规范操作、简化程序、公开透明、明确责任”的原则，建立严格审批程序，形成制度规范；健全市场准入制度，加强审批后管理。

四、对在大学生就业保障体系中政府职能缺位与越位的现状分析

当前，我国经济社会发展以及就业机制处于“双重”转型时期，旧的制度在一定程度上仍在起作用，但基本上已经无法满足经济社会发展的需要，而新的制度尚未完全建立起来，政府在大学生就业保障体系中责任“缺位”、“越位”、“错位”并存。

(一)大学生就业当中政府责任的缺位表现。目前，大学就业问题已经成为普遍的社会问题。从经济发展背景来看，我国GDP的增长主要是靠投资拉动，据调查，2006年前三季度投资对经济增长的贡献率达49.9％，消费仅为35.7％，消费对GDP增长的贡献越来越低， 而20世纪80年代，消费对GDP增长的贡献率曾高达62％。当前，政府依然重视经济的发展而忽视了社会公共产品的供给，经济增长和就业岗位增长不同步，忽视了就业岗位的创造，致使大学生就业供过于求。同时，由于政府的就业政策由国家包办转轨到以市场为导向，而在转轨的过程中，由于责任分担不明确，政府往往逃避和推卸责任，把就业问题推向了市场。

(二)大学生就业当中政府责任的越位的表现。长期以来，政府与高校之间有千丝万缕的联系，政府控制大学的招生权、专业设置权，高校根据市场调节供需功能偏弱。同时，有的地方政府口头上重视大学生，但在实际的使用、培养上却缺乏实际的措施。至今，户籍制度仍然是限制劳动力跨区域自由流动的主要障碍，一些用人单位还因为户籍制度对外箱大学生存在歧视现象，明确表示只招本地户籍学生。这些不合理规定不仅限制了毕业生自由择业的权利，也在一定程度上侵害了用人单位的用人自。

(三)大学生就业当中政府责任的错位的表现。政府大学生就业责任的错位，即由于政府没及时而正确地利用权力，致使出现大学生就业工作目标与实施效果的偏离。许多高等学校的就业率出现虚报行为，如中国社会科学院的《2005年：中国教育发展报告》显示，2005年应届大学毕业生真正签约者只有33.7％，与各高校统计的数据相差悬殊。造假的背后是高校和地方政府的利益驱使，高校的就业率的高低影响专业设置、教师的去向、教育经费的多少等等。地方政府因为“高就业率”塑造“政绩工程”，却严重影响了大学毕业生的就业，并可能导致高等教育发展的恶性循环。

五、大学生就业保障的政府职能创新路径

(一)完善政府大学生就业的行政体制。全面引入并强化政府责任机制，坚决做到有“责”必“问”，有“问”必“究”，有“究”必“严”。责任机制的建立，可以使政治责任意识不强政府人员慎重行事，以负责的态度和行为对待大学生就业问题。发挥社会公众和新闻媒体的外部监督和制约作用，促进政府责任的深入落实。社会监督能促使政府规范行政。大学生就业问题与社会和人民群众的利益息息相关，离开了社会和人民群众的监督和制约，政府责任的评判和落实就失去了必要的保障。政府是全体人民利益的代表者，在任何时候任何情况下，都必须必须增加政府工作的透明度和公正性，公开有关大学生就业问题的重大决策、重大项目、重大事件的相关信息，接受新闻媒体和社会公众的监督。

(二)加强大学生就业公共服务体系建设。实际上，大学生失业时间长短与就业信息的充分程度是正相关的。因此，当前应加快就业咨询和信息服务的信息库和网络化建设，完善大学生就业信息体系建设。1998年底，全国高校毕业生就业信息网开通，但该网并没充分发挥应有的作用。因此，政府应加大宣传力度，努力提高信息的准确性和规范性。同时，拓宽毕业生劳动力市场信息采集渠道，缩小大学生就业市场信息不对称的问题。与此相关，完善的就业信息体系还应当包括建立毕业生就业状况的统计监测预警系统和对就业市场的预测系统，对毕业生的就业率、就业地区、就业行业(所有制性质、规模等)、职业岗位、人才供需等进行统计和监测，对劳动力市场、社会职业结构以及就业状况的短期和长期的变化趋势作出恰当的分析和预测，以此作为政府部门制订就业政策和指导就业的必要依据。

(三)完善大学生就业的法律和制度保障。现阶段，我国应加快完善公平就业的有关法律的立法，构建公平就业的法制环境，为大学生公平就业提供法律保障。《就业促进法》明确提出“各级政府要创造公平的就业环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和帮助”，“用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视”等维护社会公平就业的八项规定。但是，《就业促进法》在公平就业方面，还没有对用人单位和职业中介机构的违法行为的惩处作出明确具体的规定。实现就业公平还必须彻底消除户籍制度等体制，使大学毕业生能够在劳动力市场之间自由流动。此外，国家还应尽快研究制定《就业促进法》的配套法规体系，使法律的主要内容和要求具体化，增强可操作性。

(四)建立规范的大学生就业市场。大学生劳动力市场的不完善、不规范是导致大学生就业不公平的原因之一。因此，政府要注重发挥宏观调控和监督执行职能，努力为大学生就业创造公平的环境。政府要通过就业市场机制改革，确立企业作为劳动力市场的用人主体、劳动者作为供给主体的地位；协调推进社会保障制度、住房制度、户籍制度等各项改革，切实改善劳动力市场发育的客观环境，使市场机制在劳动力资源配置中发挥基础性作用；改善创业环境，鼓励个人创业，以创业带动就业；全面加强政府公共就业服务机构建设，加强职业介绍、职业指导、职业培训，提供优质就业服务；加强法制建设，明确政府促进就业的责任，规范企业用人行为和劳动力市场秩序，保障大学生平等就业的权利。

解决大学生就业这一社会难题，既不能一蹴而就，也不能止步不前。这需要政府进行长期改革和不懈努力，既要注重从经济结构调整和行政体制上解决根本问题，又要从具体政策和制度实施上解决实际问题，还要从社会舆论和群众观念上解决思想问题。

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