海南省“乡财县管”改革研究

摘要:在“分税制”和“农村税费改革”不断深入的背景下,乡镇财政管理模式已不能适应新的形势和发展要求,“乡财县管”是在乡镇这一级财政管理方式的创新,大体能适应乡镇的现实情况,体现出制度安排的效率。本文在综合比较海南四个市县“乡财县管”改革试点的方式、成效和问题后,对进一步在海南全省推行“乡财县管”进行了探究。

关键词:“乡财县管”;乡镇财政;海南省

中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)10-0016-07DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.10.03

随着我国社会主义市场经济的建立和逐步完善,以及农村税费改革及农村综合配套改革的不断深入,现行财政体制改革的不断深化,乡镇财政管理模式已不能适应新的形势和发展要求,其自身面临着诸多矛盾和困难。为推动建立县乡公共财政体制框架,2006年财政部在结合乡镇财政管理方式改革试点经验的基础上下发了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》,要求在全国进一步推进“乡财县管”改革工作,有效地促进了财政管理制度体系的进一步改革。海南作为欠发达省份,乡镇财政规模小,公共服务水平低,乡镇财政管理水平与新形势很不适应。因此,实行乡镇财政管理方式改革具有紧迫性和现实意义。本文在总结海南省屯昌、保亭、万宁和文昌四市县(以下简称“四市县”)“乡财县管”改革试点的基础上,对海南省“乡财县管”改革的模式进行了研究。

一、“四市县”乡镇财政的基本情况

(一)乡镇财权事权呈上收趋势

实行乡镇一级财政以来,“四市县”对乡镇财政体制不断进行调整,2004年前大多实行分税制体制,2004年税费改革全面取消农业税后,县对乡镇财政体制呈现多样化的特点,总体上存在的模式有:划分收支、确定基数、定额补助、超收留用或分成以及统收统支加激励等,这些体制总体趋势是财力不断上收。另一方面,乡镇的主要支出近几年也在逐步上划县级管理,大部分乡镇的义务教育、公共卫生、安全、司法、土地等事权上划县级,这使得乡镇承担的事权结构也发生了变化。

(二)乡镇财力构成主要依赖上级补助

农村税费改革前,乡镇政府筹资渠道有预算内收入、乡镇预算外收入以及乡镇债务收入等。实行税费改革后,乡镇财力的构成发生了较大改变,财政自给水平大大降低,乡镇取得财力的主要途径是上级转移支付。以海南省屯昌县为例,2003年地方一般预算收入在100万以上的有6个乡镇,其中1个超过500万,而2004年税费改革后,100万以上的乡镇仅有4个,到2007年仅为2个;上级补助收入从2003年的992万元增加到2007年的2687万元,增长1.7倍,上级补助收入占财力的比重从2003年的50.79%上升到2007年的120.17%①。

(三)乡镇财政支出刚性增长

在财政体制不断变化的同时,乡镇财政支出的数量和结构也发生了相应的变化,主要是乡镇政府机构的运转支出,以及承担新农村建设、农村计划生育工作、乡村清洁工程、农村水利建设、农村文化教育以及“村村通工路”等公共服务等支出。由于乡镇作为一级政府行使一级政府职能,乡镇财政的支出几乎涉及政府支出科目的各方面内容,虽然乡镇政府的收入来源明显减少,但乡镇财政支出资金刚性依然存在,增加了财政困难。2003年到2007年,屯昌县和文昌市的乡镇一般预算本级支出分别增长了51.94%和64.96%②。

(四)乡镇历史债务沉重

由于分税制财政体制后,乡镇实际可用财力下降,一些必保的基本支出得不到保障,乡镇政府不得不举债;同时,长期以来处于分级财政最底端的乡镇财政承担了它无法承担的事权,财政支出责任与财力存在较大缺口,并且这种财力缺口累计越来越大,导致了乡镇出现巨额赤字③。以文昌市为例,截至2008年年末,全市乡镇负债总额达9564万元,比2003年增加6892万元④。虽然近年来中央、省政府加大了对县乡财政的转移支付力度,缓解了县乡政府的一部分困难,也逐步消化了乡镇财政的一部分赤字。但对大部分县乡来说,历史债务还未得到有效化解,其成为影响当地经济发展的一大负担。

(五)乡镇财政管理不规范

由于乡镇财政管理水平低,乡镇财政管理不规范,表现在以下几方面:一是乡镇财政预算约束软化,监督乏力;二是乡镇的财政收入管理特别是预算外收入管理存在着不少漏洞,致使不少收入游离于财政监督之外,甚至存在坐收坐支的现象;三是有的乡镇支出次序本末倒置,即支出重点主要保证领导的差旅费、接待费等,而在工资、社保缴费、机关运转经费等必保支出方面却始终留有缺口,上级下达的各类专项资金被挤占、挪用现象尤为严重;四是乡镇的工程建设、大宗物品采购,不办理招投标或不纳入政府采购。

二、“四市县”“乡财县管”改革实践

(一)改革试点的基本概况

鉴于乡镇财政举步维艰的事实,海南省“四市县”开始了“乡财县管”改革的探索,这一举措的目的是深化公共财政支出改革,巩固农村税费改革成果,促使乡镇财政尽快走出困境。

“四市县”的改革模式的核心内容基本遵循了财政部下发的《关于进一步推进乡财县管工作的通知》(财预[2006]402号)文件要求,主要包括:以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,以促使乡镇财政所有权、使用权、管理权、核算权与监督管理权相分离。在体制上实行“三不变”⑤的基础上,由县级财政对乡镇财政收支实行直接管理并监督。从这个模式内涵来看,县财政在“乡财县管”的财政管理方式中充当了“管家”的角色,对乡镇财政管理体制并没有做出实质性的变动,保持了乡镇一级财政的构架。

(二)改革的目标和原则

“四市县”“乡财县管”改革的目标一般都是致力于缓解县乡乡镇财政困难,减少财政赤字,遏制乡镇债务和管理规范化。就“乡财县管”改革而言,目标是很具有现实意义的,只有这些问题解决了,农村综合改革才能顺利进行,因此它是农村综合改革的先行改革。“四市县”改革的基本原则一般都是保持“三不变”,具体见表2。

(三)机构设置及职责

为推行“乡财县管”改革,“四市县”都对机构进行了重新设置,除文昌市外,其他三个市县财政局都成立了专门的机构如乡镇财政管理中心(或乡财办)负责全县(市)“乡财县管”业务的管理和监督。“四市县”都取消了乡镇财政所的预算总会计,由县财政局设立乡镇总会计,由县会计核算中心乡镇财政各项会计账务核算。乡镇财政所设置财政结算员、报账员,对乡镇会计核算站的会计人员都基本实行委派制,有的集中在县,有的保留在各乡镇。“四市县”都将乡镇国库业务全部集中在县农业银行或农村信用社,屯昌县和万宁市虽然还保留原有的乡镇金库,但乡镇金库的功能已基本消失,保亭县和文昌市已撤消原有的乡镇金库。

“乡财县管”后,各相关部门的职责发生了很大变化,各县都重新界定了各部门的职责,构建“乡财县管”工作平台。一是乡镇预算单位,职责主要是编制本单位预算收支计划报县财政局审核;二是乡镇会计核算站,主要是集中管理乡镇预算单位账户,依法办理预算单位资金收支业务;三是乡镇财政所,主要是负责乡镇财政支出和乡镇非税收入的审核工作;四是乡镇农村信用社,主要是及时将预算内收入全额缴入县国库,将预算外收入缴入县财政预算外专户;五是县农村信用社或农业银行,主要是集中乡镇国库业务;六是县人民银行,主要是负责办理各乡镇预算内收入缴入县国库的划分、报解和统计;七是县财政局,主要是审核乡镇预算、核拨乡镇财政资金、乡镇财政总会计账务等,县财政局的预算股、国库股、综合股、政府采购管理中心分别执行预算编制、预算执行、票据管理、非税收入管理、政府采购方面的相关职能。

(四)具体操作模式

1.预算编制情况。“四市县”都遵循“预算共编”的原则,即县财政局提出乡镇财政预算安排的指导意见,乡镇政府根据县财政局的指导意见编制本级预算草案并报审批,除文昌市仍由乡(镇)人大批准外,其他市县都由县人大批准。在年度预算执行中,乡镇政府提出的预算调整方案需报县财政局审核,调整数额较大的需向县人民政府报告,并按法定程序履行批准手续。

2.账户设置情况。“四市县”基本都取消了乡镇财政原在各银行或金融机构开设的“乡镇国库”账户和“乡镇财政专户”账户,由市县财政部门在市县农村信用社或农业银行统一为各乡镇开设国库和财政账户。

3.收入收缴模式。“四市县”的税收收入除保亭县由农业银行直接收缴外,基本都直接缴入市县国库;非税收入一般都缴入农业银行或农村信用社的“待报解非税收入专户”中,分次缴入市县国库。市县国库一般在次月10日前将乡镇的国库收入拨入农业银行或农村信用社的乡镇国库账户以供乡镇支出使用。

4.支出模式。“四市县”的财政支出基本都遵循先重点后一般的原则,优先保障人员工资,因此工资一般都由市县级财政统一拨付。乡镇所有的经费支出都需要由县财政局审批,政府采购支出一般都直接拨给供应商。另外,文昌市已实现乡镇支出的授权集中支付,其他三市县则由县农业银行或农村信用社乡镇支出。

5.超收奖励。为激励乡镇政府发展经济,培植税源,实现财政收入的稳定增长,“四市县”都出台了相应的奖励办法,以提高乡镇政府组织收入的积极性。

三、海南省“乡财县管”改革的成效与存在问题

(一)改革的成效

1.加强了乡镇财政预算管理。一是实行预算共编规范了乡镇财政预算的编制,预算资金按照规定的支出顺序和确定的支出口径、标准安排;二是硬化了预算约束,减少了长官意志的干预;三是县级财政能监控每笔资金的去向,乡镇财政截留挪用部门预算资金的行为得到有效遏止,确保了预算资金及时足额到位。

2.增强了县域财政调度资金的能力。由于实现了“账户统设”和“集中收付”,实现了县财政统一管理和核算乡镇财政资金,乡镇财政收支行为得到规范。县对乡镇的收支行为实现了事前、事中、事后全程监督,财政管理由过去重抓收入向收支并重转变,支出管理由重支出数量向节支、控支、跟踪问效转变。杜绝过去那种“户头有钱就用,不管来龙去脉,年底超支挂账,次年再列支出”行为。

3.堵住了乡镇收入的漏洞。“乡财县管”实行“票据统管”和“账户统设”后,一方面票据由县级财政统管,领缴核销权全部上划,做到“以票管收,票款同行”;另一方面通过清理账户,撤消了原设在乡镇的各种过渡户,非税收入直达县级国库或县乡结算户,预算外收入均纳入专户,有效防止截留、挪用、坐收坐支等违规行为的发生。“乡财县管”有效地堵住了收入漏洞,确保了财政收入的及时入库。如屯昌县、保亭县在2007年实行乡财县管后,2008年分别有1个乡收入突破500万元;万宁市2009年实行乡财县管后,有4个乡镇收入突破500万元,还有2个突破了1000万元①。

4.规范了乡镇财政支出行为。由于“乡财县管”改革后有严格的审批制度和规范的收支流程,各种管理漏洞被有效堵塞,各种不合理的支出被有效控制,防止了铺张浪费现象的发生,利于财政资金的节约。同时改革规范了乡镇政府采购行为,对大宗物品购置必须实行政府采购,确保专款专用。各乡镇的重点支出得到了保障,支出结构得到优化,各项专款实现专款专用并及时足额拨付到位,确保基层组织的正常运转和社会事业的健康发展,丰富了县级公共财政支出改革内容。

5.控制了不良债务。改革后,由于规范了乡镇财政收支行为,乡镇政府改革前举债现象受到有效的监督和有力的约束,从源头上控制了乡镇新增债务的发生,为从根本上解决乡镇财政困难创造了条件。同时,乡镇理财观念、理财方式得到转变,财务管理得以加强,有效地控制了由于搞“形象工程”、“政绩工程”等而带来的新增债务,通过多种途径逐步化解陈债,加快了乡镇财政良性发展的步伐。如屯昌县在“乡财县管”改革后,乡镇实现了没有新增债务的目标。

(二)改革的问题

1.缺乏落实相关原则的具体规范性制度。虽然“四市县”都制定了相应的改革实施方案,但其中的规定都比较粗放,缺少如何落实的具体细节性的规范性的制度。如如何落实资金所有权不变,如何防止县财政占用乡财政的资金,如何确保县主管部门转移支出责任等方面都没有具体的制度。这些规范性制度的缺乏可能造成“乡财县管”改革后的财政权力界限不清,从而难以保证“乡财县管”的顺利运转。没有相应的制度,债务债权不变原则将无法落实。因为乡镇的财政资金全部由县财政管理,这就为乡镇推卸债务责任提供了条件,如果没有进一步的约束(如规定偿债准备金的提取等),可能会使乡镇债务的处理难度加大[1]。

2.加大乡镇资金管理成本,资金使用费时费力。由于“乡财县管”审批手续繁杂,乡镇用款费时费力。一般来讲,乡镇的用款需要按年初预算编制用款计划,经过报账员、财政所长、镇长、县财政局长签字、结算主任、结算管理人员、记账员等7个环节,要逐张发票审核报账,否则审批不能通过,有时可能几天资金都不能到位。同时预算变动程序复杂,遇到急事乡镇只能想方设法拆东墙补西墙,降低了资金的使用效率和使用效益。项目之间预算的流通十分困难,乡镇的资金基本被县财政控制。

3.乡镇历史债务难以消化。实行“乡财县管”后,乡镇举债的问题得到了有效遏止,但历史债务依然存在,而且随着偿债日期的临近,乡镇债务的压力不断加大。“乡财县管”后,由于乡镇的支出有了保障,同时缺乏相应的偿债机制,乡镇对历史债务偿还的积极性不高,对债权的清理和追收不积极、不主动。

4.财政收支管理机制仍不完善。一是乡镇预算单位的部门预算管理尚未建立,乡镇单位的支出预算只有预算内安排部分才体现在乡镇政府的功能预算中,没有把乡镇单位的全部收支都纳入预算管理;二是专项财政资金的管理上存在着条块分割,多头管理的现象,财政无法监控资金的到位和使用情况;三是大部分乡镇缺乏信息系统,仍采用手工模式,影响了财政管理的质量和效率;四是“乡财县管”在管理流程和岗位职能的设置上需要进一步加以明确和细化,强化各岗位间相互制约、监督的职能。

5.改革部分内容有待商榷。由于“乡财县管”是一项创新性改革,没有固定的模式遵循,各市县在改革时都是遵循本地实际摸索的一套模式,在改革中很多做法在现行的法律规章中并不能找到答案,因此有些改革做法的对错目前还不能下定论。如文昌市在改革中由于乡镇业务较多,将集中支付乡镇的清算业务集中交给市农业银行、农村信用社,而并没有将人民银行设为清算行;又如保亭县的乡镇收入业务全部交给了县农业银行,没有集中入县国库,一个月由县农业银行只报解一次到县国库,从经收税款的角度讲存在滞留税款的问题。另外由于乡镇收支基本都集中在县金融机构,乡镇国库的撤留及风险问题仍需要考虑。

四、在海南全省范围内进一步推行“乡财县管”改革的对策建议

从“四市县”改革的反响来看,改革的成效还是很明显的,一方面规范了乡镇财政活动,强化了县级财政的监督作用;另一方面则通过确保工资发放和必要的经费开支,保障了基层政权的平稳运行,为从制度上规范基层行政做出了有益的尝试。“乡财县管”改革就其性质而言是一项短期的、局部的尝试性政策调整,虽然改革不能解决所有的问题,但任何一项改革都是一个量变到质变、先局部后整体得以逐步深化与扩展的历程,必须局部的尝试与调整,才可达到整体的重构与整合。

(一)明确“乡财县管”改革的总体目标和基本模式

借鉴海南省“四市县”试点中探索出的几种模式,针对改革中出现的问题,本文提出在海南省推行“乡财县管”改革的基本模式。

1.改革的基本思路。按照建立公共财政基本框架的要求,以改革乡镇财政管理方式为重点,以实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”为主要内容,以规范乡镇财政收支管理,缓解乡镇财政困难,合理调动县乡两级积极性,促进乡镇基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。

2.改革的基本原则。一是财政体制不变原则。“乡财县管”改革应在既定的财政体制上进行,稳定的财政体制能尽量减少改革阻力,调动各方面的积极性。二是“五不变”原则。要坚持预算管理权不变,主要指继续实行一级政府、一级预算,乡镇政府负责本级预决算草案编制、预算方案调整和预算组织执行;要坚持资金所有权和使用权不变,主要指乡镇财政资金仍归乡镇政府所有和支配;要坚持财务审批权不变,主要指属于乡镇财权和事权范围内的支出,仍由乡镇按规定程度审批;要坚持核算主体不变和债权债务关系不变的原则。三是财权和事权相对应的原则。坚持以事权定财权,以责任定财力,对需要承担或委托乡镇承办事务的支出,县财政要相应给予财力保障。四是操作简便、规范高效原则。首先要尽量简化工作程序,减少审批环节,方便乡镇根据实际使用资金;其次要充分利用现有的信息网络技术;另外在形式上要做到各项文档和制度文件都要合法、规范。五是约束和激励相结合原则。既要强化县财政对乡镇财政的监管和约束,提高乡镇理财水平;又要通过建立和完善激励机制,切实增强乡镇增收节支、当家理财的积极性和紧迫感,增强自我发展感,保证基层政权正常运转。

3.改革的基本模式。综合比较“四市县”的改革模式,收入基本都能直缴入县国库,但支出还是采取了过渡性的方式,集中由县农业银行或农村信用社。为此,本文认为可以设计一种一步到位的模式,即不再设置乡镇金库,完全由县国库乡镇金库的业务。具体来说,由县政府统一制定乡镇收支范围和收支标准,把乡镇所有的财政收入全部集中到市县国库;将乡镇作为县财政的二级预算单位,乡镇政府的支出由乡镇在指标范围内提出用款计划,由县财政统一审核,全部由县国库实行国库集中支付。对乡镇超收部分按比例实行奖励分成。

这种模式的可行性在于,目前人民银行国库已拥有先进的财税库银横向联网系统和国库会计集中系统,收支业务基本可以实现电子化操作。乡镇的收入基本可通过横向联网系统实现电子化缴纳,如目前屯昌县横向联网签约率国税98%,地税96%;支出通过国库集中支付与商业银行进行清算,不需要再开发一套商业银行的集中支付系统或由商业银行手工拨付,减少了改革成本。实行这种模式,乡镇财政收支都集中在人民银行国库部门,降低了资金存放在金融机构、游离于人民银行国库之外的风险,人民银行可以更好地履行监督乡镇财政收支的职能,为“乡财县管”改革提供强有力的资金安全保证支持。

4.改革的基本内容。“以国库集中收付为基础;以财政综合预算为核心;以会计集中核算为形式;以网络信息技术为支撑;以规范收支行为为重点”。在不改变预算管理主体的前提下,对乡镇实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,以促使乡镇的财政资金所有权、使用权、管理权、核算权和监督管理权相分离。

(1)统筹安排,预算共编。所谓“预算共编”,是指改革现行乡镇预算编制方法,实行县乡预算共编预算。在制度的安排方面要明确,乡镇政府编制本级预算、决算草案,组织本级预算的执行和调整。乡镇财政须统筹预算内外收支,编制综合预算。年度预算须报请县级财政部门审核共同编制。乡镇财政预算编制、预算调整、决算等须按法定程序办理,具体工作由乡镇财政所实施。县级财政要指导乡镇分类核定公用经费基本定额,科学合理地编制乡镇部门预算,对确定为乡镇的各项补助,县级财政不得挤占。

(2)账户统设,集中核算。一是要规范账户管理,取消乡镇各预算单位在金融机构的所有账户,财政所对各账户统一管理,集中核算;二是要规范账务管理,取消乡镇总预算会计,由县财政局乡镇总预算会计,相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户,由市县财政局为各乡镇在市县指定银行分别设置“**乡镇财政性资金专户”,核算乡镇账务。乡镇银行账户的开设权与变更权属县财政主管部门。账户一经开设,乡镇不得擅自变更。

(3)集中收付。由市县国库乡镇金库业务,由市县财政局会计核算中心设立“乡镇财政核算专柜”,对乡镇实行集中收付。

收入统缴,即取消乡镇金库,调整收入级次,规范征收主体。乡镇的所有收入全部调整为市县级收入,上划市县级金库,由市县级财政统一核算。市县财政同时建立乡镇级收入明细台账,统计各乡镇财政收入。乡镇财政不再核算乡镇级财政预算收入。乡镇的非税收入由乡镇政府组织征收。

支出统核,即重新划分收支范围,核定支出标准,实行部门预算。将乡镇作为县财政的二级预算单位,实行全部支出集中支付,清算行为市县人民银行。乡镇级有关预算单位公共支出的经费,由乡镇财政按保证基本运转原则核定分配,通过乡镇财政办理;按照“基本支出加项目支出”的模式和“两上两下”的程序,编制乡镇年初预算。其中项目支出结合乡镇实际,实行“大类项目统一标准,小类项目区别对待”,基本支出主要包括保证正常运转的乡镇本级支出和村级支出两大部分。为方便乡镇及时用款,各地可建立公用经费支出备用金制度。

集中支付,即个人支出和共性支出纳入县财政统筹管理,实行统一集中支付。乡镇全额拨款人员工资、农村五保、遗属人员生活补助、民政优抚扰定补对象、村社干部报酬全部纳入县财政统一上卡直发;乡镇承担的职工养老、医疗、失业保险等社会保障缴费直接由县财政与社保部门统一结算,集中支付;乡镇工会经费、福利费、党报党刊支出,由县财政安排总的预算,直接与相关部门对接,防止应缴不缴、截留挪用。

发展激励,即建立县对乡镇的发展激励机制,实行新增引进税收奖励政策和非税收入奖励政策,鼓励乡镇招商引资,发展产业经济,培植地方税源。县对乡下达的非税收入任务,必须足额完成并全额上划县金库。对完成任务并缴入县金库的非税收入,按比例奖励给乡镇;对未按规定入库或未完成任务的乡镇,扣减其工作经费。

(4)采购统办。纳入政府集中采购目录及限额标准以上的乡镇政府采购项目,由乡镇财政所提出申请和计划,经县国库集中支付中心按照预算审核后,交县采购中心集中统一办理,采购资金由县财政直接拨付供应商。

(5)票据统管。把乡镇使用的所有收费票据全部上收县财政管理,实行“限量使用、定期缴销”制度。乡镇和所属各行政事业单位使用的行政性收费票据、罚没款收据由县财政统一管理,各乡镇必须指定专人负责票据领取、发放、保管和上缴工作。收费票据由会计核算中心向县财政综合股统一领取,由乡镇财政所向会计核算中心领、缴、再由会计核算中心报县财政局综合股核销。严格实行票款同行、以票管收、核旧领新,严禁坐收坐支。

(二)改革需把握好的若干问题

1.关于一级财政和“乡财县管”的关系。乡镇实行一级财政是《预算法》的要求,是乡镇一级政府履行职能的必要条件。一个财政体制的实现有多种方式,而“乡财县管”只是乡镇财政体制的一种实现方式,是在目前乡镇的特殊环境下采用的特殊的形式。因此,一级财政和“乡财县管”并不冲突。在制定改革实施方案及有关实施细则时,要充分考虑现行的行政管理体制和财政管理体制,并依法解决好这一问题。一要保持乡镇“三权”独立性,明确实行县乡“预算共编”,不是取而代之;坚持乡镇财政各类账户的资金所有权、支配使用权仍归乡镇或单位,支出仍由各乡镇或单位负责人审批;坚持乡镇会计核算主体不变,县财政部门只履行记账和财务监督的职能;坚持乡镇债权债务仍归乡镇享有和承担,逐年消化。二要充分体现事权与财权相匹配的原则,不得借“乡财县管”改革之机,搞“财力向上集中,责任向下转移”,加重乡镇财力负担,影响乡镇政权运转[2]。三是从制度经济学的角度看,“乡财县管”相当于多设了一种委托关系,即乡镇政府与财政所之间的委托关系,这种委托关系必然增加交易成本。因此在制度设计上,要充分注重“乡财县管”的依法性、规范性,切实做到监管不乱管,补位不越位,充分尊重乡镇政府当家理财的积极性、主动性和创造性。

2.关于规范财政支出的问题。长期以来,乡镇财政支出管理一直是一个薄弱环节。实施“乡财县管”改革,就是通过充分发挥县财政的监督作用,明确规范乡镇财政支出顺序和行为,确保乡镇重点支出到位,提高乡镇财政的运行质量。在改革模式设计上,要充分融入部门预算、国库集中支付、政府采购制度和会计集中核算等公共财政支出管理新理念。要扩大财政国库直接支付范围,对乡镇公务员、离退休人员和公益性事业人员,实行工资统发;对政府采购支出、大额支出通过国库集中支付;对涉及农民利益的补贴资金、救济资金和福利资金,通过“一折通”进行发放,减少中间环节,提高资金效率。要合理界定乡镇负责人的资金审批权限,切实简化管理和监督程序。对大额支出可采取单项申报、单项审批的办法;要实行拨款按计划、用钱凭申报的制度;要建立乡镇备用金制度,合理确定备用金额度,以保证乡镇政府临时性和应急性的支出需求。

3.关于妥善解决乡镇财政债务的问题。控制和防范乡镇债务风险是“乡财县管”改革的一项重要内容,也是这次改革的难点问题。要按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的要求,一要对历史遗留的债权债务,逐一清理核实,建立台账,并对各类债务做出具体分析,制定分阶段清收债权和化解债务的目标和步骤;二是采取积极措施化解债务,如建立县乡偿债基金和激励机制,用于专项还债,主动化解债务风险的乡镇给予奖励等;三要严格防止乡镇发生新的债务或“隐性债务”。

4.关于相关配套改革的问题。一是关于电子信息系统。实施“乡财县管”改革是一项涉及预算管理、收支核算、账户设置、岗位设置和信息软件开发等多项内容的系统工程,层次多、领域宽、复杂性大,没有现代信息技术作支撑平台,“乡财相关”改革的预期目标就很难实现。务必要把推进“乡财县管”改革与实施“金财工程”的工作有机结合起来,开发好“乡财县管”信息系统。信息系统要提供预算编制、票据管理、指标管理、收入管理、拨款管理、集中支付、工资统发、预算会计、查询等功能,真正实现所有机构都在同一应用平台上进行操作,协同工作,使得县乡两级财政实现畅通管理,所有单据的传递,业务的申请、审批、资金的划拨都通过网络完成。

二是关于乡镇财政激励机制。对实施“乡财县管”改革的乡镇,可通过“以奖代补”的形式加大县财政的支持力度,确保乡镇基本运转;对财力增长较快的,公用经费节减较多的,化解财政债务积极的乡镇要给予奖励;对超支公用经费的,旧债未减、新债又增的,违反财政收支规定的乡镇必须进行制约。

三是关于乡镇政府职能转变。乡镇财政应当适合新形势,推进职能由过去的征税型向财政资金的管理、监督、服务型转变,将工作重心转移到乡镇财政收支监管、涉农补助资金管理以及面向农民的服务上来。实行乡财县管改,关键是要转变乡镇政府的职能。

五、结论

“乡财县管”是一种财政管理方式的创新,这种创新适应了我国目前乡镇社会经济发展的新形势,在一定时期内它将发挥出应有的作用,体现出制度安排的效率。但是,本文认为,它仅是一种管理方式,各市县根据资金的不同具体情况,采用的管理模式可以有所差异,在实施的具体安排上可以有所不同。在现有财政体制框架下,如何配置财政管理权限,既是经济技术问题,也是政治实现问题,这将决定乡财县管的制度效率。一些地方还可以结合乡财县管改革进行财政体制调整,以实现效率的优化,通过县乡的博弈达到制度的均衡。

以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的农村综合改革是将来一段时间内农村改革的重点,“乡财县管”是部门预算改革和国库集中支付制度改革在乡镇的延伸,乡镇财政由县级财政代管有利于将乡镇越来越多的公共支出纳入到公共财政管理体系中,让公共资金的管理更趋于公开、透明、科学、规范。“乡财县管”作为县乡财政体制实现的一种模式,对农村综合改革将起巨大的推动作用,可以说“乡财县管”是先行一步的改革,它的成功将为机构改革提供条件,最终推进我国政府行政制度改革。通过行政体制和财政体制的扁平化使分税分级的实质内容在省以下得到可操作性,从而为规范省以下各级政府间的分配关系,建立架构合理、职能规范、运行高效的分级、分税财政体制奠定基础。

参考文献:

[1]广西乡财县管改革研究协作课题组.广西乡财县管改革研究[J].经济研究参考,2008(11):18-27.

[2]广西梧州市财政局.梧州市“乡财县管”改革研究及对策思路[J].经济研究参考,2008(41):24-29.