浅析我国的行政听证制度

【内容摘要】自然正义原则是西方重要的宪法原则，为我国行政听证制度提供了理论依据。目前我国行政听证制度不断健全与发展，在实践方面发挥了一定的积极作用，但在制度设计本身和制度实践过程中仍存在着一些问题。本文通过对行政听证制度的概念和重要性进行分析，指出其发展中的主要问题并提出完善的意见和建议。

【关 键 词】听证制度 主要问题 具体措施

一、行政听证制度的概念及重要性

听证（hearing），是指：“行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。”

听证最初适用于司法领域，听证程序可追溯到英国普通法上的“自然正义原则”（natural justice），即“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官；应听取双方之词，任何一方之词未被听取不得对其裁判。”该原则被美国继承和发扬，发展成为“正当程序原则”。美国《联邦行政程序法》最早出现了行政听证制度，因此被认为是听证制度的渊源。

行政听证制度作为现代行政程序法基本制度的核心，是实现行政公正的重要前提与保证。确立行政听证制度，能够有效扩大公民参与政治的途径，不仅有利于各方利益的协调和权力的平衡，还能提高公民监督，促进行政民主化。

二、我国行政听证制度的发展及主要问题

1.我国行政听证制度的发展

我国1996年八届全国人大四次会议颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，第一次正式以法律形式规定了听证制度，是我国行政程序立法和行政程序民主化的重大突破。

2000年3月，我国通过了《中华人民共和国立法法》，其中明确规定，立法前应当采取论证会、座谈会、听证会等多种形式广泛听取意见。2003年8月通过的《中华人民共和国行政许可法》专门用了三个条款对行政许可的设定、实施的听证程序进行了规范，从而将听证程序引入行政许可制度中。随后，全国各地各部门陆续进行了具体行政行为、行政决策、行政立法和地方立法听证的大量实践。

2.我国行政听证制度的主要问题

我国行政听证制度历经二十几年的发展，在促进行政决策科学化和民主化等实践方面发挥了一定的积极作用，但在制度设计本身和制度实践过程中仍存在着一些问题。在一项调查中，当问到对中国目前举行的一些听证会的看法时，回答：走过程，起不到实际作用的，占48.27%；回答：听证会人选范围不够广泛，不能代表大多数人的意见的，占46.20%；回答：太浪费人力财力，应该改成视频网络听证会的，占5.53%。作为行政听证制度重要表现形式的听证会被如此评价，可见行政听证制度仍存在着一些不足：

（1）行政听证制度使用范围狭窄

首先，具体行政行为行政听证的适用范围过窄。我国现阶段只在行政处罚、行政许可和政府价格制定等领域实行了听证制度，但在许多与公民利益息息相关的领域尚未实施听证程序，如行政征收、行政征用、行政制裁及行政强制措施等。特别是法律没有明文规定对于限制人身自由的行政处罚也需要举行听证会。可见即使是应当适用听证程序的领域，行政听证适用的具体范围也是很有限的。

其次，行政听证很少针对于抽象行政行为。当前，我国行政法规和规章制定过程的听证在《价格法》、《立法法》等法规中已有规定，但对于其他抽象性行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听证范围。

（2）行政听证参与人代表性不足，遴选范围不明确

听证参与人，就是参与到行政听证程序中的相关人员，包括行政机关、行政相对人、行政听证的申请人和主持人等。在行政听证程序中，对有资格提起听证程序、有资格参与听证和行政听证主持人的身份问题的规定比较模糊，存在较大随意性。

首先，没有一套完整的选举听证会代表的机制和方法，以致听证会代表不够广泛，产生方式不够民主，听证参与人的身份因此受到质疑。由于法律对“听证代表由抽签随机选出”并没有明确的规定，因此随机抽取产生的代表的学历、年龄、知识面和精力等都得不到保证，在听证过程中往往很难对与听证相关的一系列问题有深刻的理解，更不用说提出建设性意见。况且在一定情况下，听证代表的利益代表性偏向是明显的，在发表意见时通常朝着有利于行政机关或是某些利益集团的方向，这势必影响听证的公正性。

其次，听证主持人不合格。在行政听证的实际操作过程中，主持人经常是由作出该行政行为的机关内部工作人员或机关负责人担任，甚至在一些听证过程中，主持人由行政机关负责人直接指定，这种制度严重违反了“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”的要求。如果主持人仅仅充当“报幕”角色，无法正确引导听证参与方，听证程序的顺利与科学性势必受到影响。

（3）听证信息公开性与透明度低

行政听证能否公开，以及公开的程度直接影响听证的效果。行政机关理应在听证前公告听证时间、地点和讨论事项等，便于普通公民的旁听和媒体的采访，而现实情况下，没有公开或提前告知就召开的听证会并不在少数。行政主体与作为信息受众的公众和听证代表相比明显处于优势地位。行政主体掌握着大量的信息资源，对信息公开的多少，信息的真伪有着把控权。这种优势地位极易造成信息的不对称和非公开，公众无法提前了解听证方案，也就无从对听证提出有说服力的意见。这不仅侵犯了公众对信息的知情权，也使得听证内容和效果大打折扣。

（4）听证制度流于形式，缺乏实际效力

首先，听证笔录缺乏实际效力。我国目前听证会所做记录并非做出行政决定的唯一依据，对行政机关做出决定仅仅起到参考作用，可见其约束力是十分有限的，采纳与否并没有明确的制度规定。没有法律效力的听证笔录，听证会实际上只是一般意义上的听取意见，而非法律意义上的听证。

其次，行政机关对听证代表意见的回应度较低。实际操作中会出现不利于维护听证制度公信力的情况，如公众对提出的意见没有采纳的原因知之甚少，听证机关很少对于意见不被采纳做出解释。听证机关与公众沟通不足，又不能及时反馈公众的意见，缺乏良性的互动难免会损害公众参与的热情，不利于达到听证会举行的目的。

三、完善我国行政听证制度的具体措施

由于我国行政听证制度存在上述问题，使其程序价值意义在实际操作中没能充分体现。健全和完善行政听证制度，不仅要深入理论研究，加强对行政听证制度的宣传教育，还要以立法的形式不断完善听证会的程序规则，制定具有可操作性的实施细则，使行政机关树立依照程序行政的理念，公众增强程序权利的意识。为了进一步发挥其积极作用，现针对问题提出如下建议：

1.扩大行政听证使用范围，完善听证内容。听证制度有其独特的民主价值，能有效地促进政府建设。在兼顾公平和效率，促进民主发展的进程中发挥了重要作用。随着我国民主政治的发展，应当明确听证主体和内容，适当扩大行政听证的使用范围。

确立凡是法律、法规和规章规定应当听证以及可能影响到社会稳定，公众对决策方案有重大分歧的都举行听证的原则，有利于真正维护和保障当事人的合法权益。例如，可以将听证范围扩大到对于没收非法财物、限制人身自由、行政强制、行政征收等涉及重大公共利益和当事人切身利益的行政行为中，有可能的再逐步扩大到抽象行政行为领域。

2.增强行政听证参与人代表性，健全遴选机制。首先，应增强行政听证参与人代表性，扩大听证参与人范围，增加利益相关公民的比例。建立较为完善的代表遴选机制，需要打破政府部门对于行政听证参与人推选的垄断地位。政府部门应建立与不同利益群体的双向互动，用制度规范代表数量、结构和能力。

除了具有广泛代表性的利益相关公民，行业组织、非政府组织也应成为活跃的参加者。特别是在某些技术性专业性较强的问题上，应引入专家的参与。专家在处理数量巨大的动态信息和繁复变化的社会系统时要更为专业，其表达的意见往往比一般代表更具有权威性。但在专家的选择方面要严格遵循上述遴选机制，避免专家称为某些利益主体的代言人。

其次，听证主持人应具备中立性和较强的专业素质。听证主持人应当是一个处于中立地位的中间人，建立一支独立的听证主持人队伍，借鉴美国的行政法官制，公正地对待各听证参与方。除了保证主持人的中立性，还应提高主持人的专业素质，通过考试选拔产生具有较高法律素养和行政管理方面知识的主持人，从而更好地调控和组织整个听证过程。

3.增强信息公开性，减少信息不对称。首先，增强信息的公开性，应当使公众对所要听证的事项应享有充分的知情权，能获取听证过程、政府行为。听证会应在开会之前一定时间内通过媒体向全社会公布听证方案和材料，让广泛的利害关系人知晓行政事项，并有充分的时间为自己的意见表达作准备。同时建立反馈机制，把各方提出的意见、采纳情况和理由向社会说明。

其次，拓宽公民参与途径，激发公民参与热情。在可能的情况下，举行听证会应让一定数量的普通公民旁听；重大事项的听证会应该通过电视、广播以及互联网进行直播，使社会公众通过短信平台和微博等方式实现场外参与；对于没有能力和条件进行网上交流的利益群体，可以通过其他方式征求意见；行政机关应当向听证代表提供客观、全面的材料；听证代表应有权查阅行政机关的相关文件资料，引入第三方提供论证材料参与监督，并将相关材料进行更大范围的公示。

4.强化听证笔录和代表意见的实际效力。首先，应强化听证笔录的法律效力，遵循最终决定根据听证笔录作出，不再以笔录之外的证据作为行政决定依据的原则，使听证笔录成为行政机关最终决定的重要甚至是唯一依据。

其次，完善对听证代表意见的回应。健全的听证会回应机制应包括真实完整地记录会议过程、对听证代表意见说明理由，生成最终决策方案和听证记录等。行政主体应当将如何筛选依据的理由向行政相对人展示，不采纳的要说明理由，采纳的要在政策中体现出来。这种说明理由制度可以防止听证流于形式，也有利于听证代表对听证内容进行反馈与回应。

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