浅析美国城市应急物流管理体系对我国的启示

摘要:随着现代城市在国家政治经济生活中地位的提升,城市灾害的规模也不断增大,各种自然灾害、突发事件直接威胁着城市居民的生命财产安全和社会的政治经济秩序。因此,建立规范化的城市应急物流管理体系,从而更快、更全面地正确应对各种灾害事件,最大限度地减少危机的消极影响,创建可持续稳定发展的城市环境,成为我国城市发展所面临的重要课题之一。美国作为城市应急物流体系建设较为完备的国家之一,其相关方面的制度和经验对我国城市建立健全应急物流管理体系具有重要的借鉴意义。

关键词:城市应急物流 体系 启示

城市应急物流是指以提供城市发生的自然灾害、公共卫生事件、重大事故等突发性事件所需应急物资为目的、以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标,借助现代信息技术,整合应急物资的运输、包装、装卸、搬运、仓储、流通加工、配送及相关信息处理等各种功能,对物资、人员、资金的需求进行紧急保障而形成的一种特殊的物流活动。

随着现代城市的发展和城市在国家政治经济生活中地位的提升,城市灾害的规模也不断增大,各种自然灾害、突发事件对城市居民的生命和财产安全、社会的经济政治秩序甚至国家安全都可能造成巨大的影响。因此,建立规范化的城市应急物流管理体系,快速、全面、正确地应对各种灾害事件,最大限度地减少危机的消极影响,创建可持续的稳定发展的城市环境,成为我国城市发展所面临的重要课题之一。

美国作为城市化发展较早的国家之一,在长期的城市管理实践中,建立了较为完备的综合应急物流管理体系(见图1),为我国建立城市应急物流管理体系提供了重要的参考。

一、确立政府主导的综合应急物流管理体系

美国的主要城市一般都根据本城市可能发生的灾害特点,以主要灾害为基础,成立相应的应急物流管理部门,构成了政府主导的综合应急物流管理体系,主要包括以下内容:

(一)强化应急物流管理的领导权威,构成有力的指挥协调系统。

在应急物流管理实践中,有效地协调政府各部门、各地方的行动,消除条块分割,各自为政现象,建立一个富有权威的、统一的指挥中心, 对危机管理进行综合的、全方位的领导和管理,是应急物流管理的关键所在。如纽约、华盛顿、洛杉矶等各大城市的市长,都是该城市应急物流管理的最高领导人,负责应急物流全方位管理的领导。

(二)设置直属市长领导的应急物流管理机构,辅助市长进行应急物流的全面管理。

建立直属市长领导的、跨部门的、综合型的应急物流管理机构,对城市可能发生的各项危机灾害事件,在市长的统一领导下,进行全方位、综合性的管理。

(三)形成各方代表共同组成的委员会,就应对危机事项进行决策和沟通协调。

(四)以现有政府组织机构为依托,重新界定和塑造现有政府组织职能,增加应急危机管理职能,从而构建政府主导的应急物流管理体系。

在明确细致地界定可能发生的各种危机事项的基础上,重新评估现有各政府部门的职能,把各种危机事项的管理归入相应的一个或多个政府部门之中,明确各部门的危机应急管理的角色和职责,以及有关各部门与传统的危机管理机构之间的关系,是城市政府危机应急管理的一个重要问题。如波士顿市根据不同的救灾职能,将整个救灾中的应急物流系统划分为交通子系统、通讯子系统、后勤资源子系统、应急物资子系统等16个子系统管理,每个子系统都有相应的负责机构,从而建立了明确的应急物流组织系统。

(五)加强政府之间的相互援助和良好合作,形成政府间的应急物流管理联运系统。

二、构建全社会参与的应急物流管理网络

在美国各大城市的危机应急管理实践中,各大城市努力实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作,实现普通公民、社会组织、工商企业组织的危机应急管理中的高度参与和配合,构建了全社会共同参与的应急物流网络,成为国家民主治理的一个重要组成部分,在应对现代城市不断爆发的各种危机事件的过程中,发挥了重要的作用。

(一)塑造发达的城市应急文化

运用各种渠道和机制,进行危机应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习,不断提高城市居民的危机意识和应对能力,塑造发达的城市应急文化。现代城市运转过程中频繁爆发的众多危机事件,大致可以分为自然灾害、技术事故和人为灾难三大类,通过提高市民和各种社会组织的安全意识和安全能力,可以在很大程度上减少技术事故和人为灾难爆发的频率,有助于极大地减少危机所带来的人员和财产损失,减少危机所可能带来的混乱无序状态。从“9•11”恐怖袭击、北美地区大停电、到H1N1甲型流感疫情等大量危机事件爆发后的应对情况看,良好的市民危机应急素质,直接影响着危机过程中的损失善后和危机处理的效率。

(二)城市社区组织的危机应急管理参与机制

现代城市的社区自治组织是城市公共治理系统的末梢,社区自治组织的健全发展,以及它在危机管理全过程中功能的发挥,如在社区的危机宣传、教育培训、危机预防、危机监控和相应的应急物流管理,都能够发挥重要的辅助甚至主导作用。

(三)志愿者组织的危机应急功能

志愿者服务是公民参与社会生活的一种非常重要的方式,是公民社会组织的精髓。从危机应急管理的视角来看,一些传统的志愿者组织,如国际红十字会,一直活跃在战争和灾难求助的第一线。美国大量存在的志愿者组织在推动政府采取措施防治传染病,开展健康教育宣传、动员健康,进行社会调查,以及在洛杉矶大地震、“9•11”恐怖袭击、H1N1甲型流感疫情这样的危机事件的受难者救助过程中,发挥了重要的作用。我国“5•12”汶川大地震后的危机应对中,大量的志愿者组织参与其中,成为抗击地震的一支重要的辅助力量。

在应急物流管理体系中,政府和社会组织是一种合作伙伴关系。

三、完善配套的应急管理和反应机制

尽管某一危机的爆发具有突发性、不确定性,但从长远来看,危机的发生又具有其内在的必然性,在总结人类处理危机经验教训的基础上,结合对应急物流的系统化管理,通过不断完善配套的应急物流管理和反应机制,运用科学的危机规划和资源储备等手段,使政府管理者和危机所涉及的社会组织和人群,在危机突然爆发时,能够在充分准备的前提下,按照既定的程序有条不紊地应对,最大限度地减少危机所可能造成的损失,最快地化解危机,是应急物流管理的关键环节。美国各大城市在这一方面同样对我国具有重要的借鉴意义。

(一)应急管理机制方面

1.进行危机规划和制定应急预案

美国除了在国家层面建立应急规划机制以外,还通过地方政府结合各自所在城市的特点进行相应的应急规划,如纽约市危机管理办公室与纽约市警察局、消防局医疗卫生服务机构等政府部门通力合作,共同设计了各种危机事项处理的应急预案,为应急物流体系的建立和完善提供了重要依据。

2.保障应急物资的供应和完善城市应急物资管理系统

储备充足的应急物资,确保危机来袭时相应的物资供应,是成功应对危机的一个重要条件,但是过度的应急物资储备,容易导致资金和物资的不必要的积压和浪费。保障危机应对过程中的物资供应,关键是建立一定的机制,了解各种应急物资的分布信息,一旦危机发生后,能够迅速有效地调配,应该通过科学的评估,尽量减少专项储备。如纽约市的城市应急物资管理体系除了掌握自身的物资信息外,还包括了州政府、联邦政府、非营利机构和私营部门的物资信息。城市应急物资管理体系是纽约市唯一一个整合多个部门、多种物资的信息管理系统。它使可以被动员来进行危机处理的物资更加清晰明确,从而大大优化了危机管理办公室或者其他危机处理机构的决策程序,保证了迅速满足危机处理的物资需求。

3.建立应急物流公共信息平台

建立一个基于因特网的应急物流公共信息平台,及时应急资源的需求信息,可以协助政府合理调拨与储备应急资源,提高政府应对突发事件,快速调动和集结物流资源的能力,避免过度应急物资储备现象的发生。如纽约市于2003年12月正式开通应急物资网络信息系统,通过该系统,纽约市危机管理办公室或其他危机应对机构,可以对那些与危机处理有关的各种物资和人力资源,进行准确的定位,以方便迅速地调动这些资源,减少危机所造成的生命财产损失,并帮助危机后的重建恢复工作。该信息系统所涉及的应急资源包括机动车队、重型机构装备、医院、应急供应等,另外还包括城市人力资源方面的信息,这些信息帮助危机指挥人员迅速地从城市雇员中锁定那些具备一些特殊技能的人员,充实到危机救援队伍中去。

4.加强训练和演习

美国各大城市如纽约、华盛顿、洛杉矶等均根据危机规划和应急预案,进行各种危机应的演习,以检验、评估和提升指挥机构的指挥和调度、整合能力以及各种危机处理机构和人员的行动能力和互动能力,不断提高危机处理程序的科学合理程度,这是城市危机准备工作的一个重要环节。与此同时,美国各大城市还提供多种渠道和机制,培训普通公民和各种公私机构的应急能力和应急意识。

(二)应急反应机制方面

1.确认与评估危机的性质和严重等级,建立分级危机应对系统

美国许多城市都规定了城市紧急状态等级系统,这一系统的实施,为政府在处理城市危机,确定危机的规模、层面和损失程度,并据此建立相应的应急物流系统,采取救援行动的内容、形式和规模,提供了比较有效的标准。

如波士顿市对危机的紧急状态规定了四个等级,见表1所示。

表1波士顿危机紧急状态表

危机等级 危机等级描述 紧急程度

第一等级 日常紧急状态 地方当局有足够能力应付局面,不需要任何援助,州政府监控形势发展。

第二等级 小规模紧急状态 局势较第一等级复杂化,救灾工作需要某些方面的援助。应向州公共安全行政办公室和州长办公室报告。

第三等级 严重紧急状态 地方当局没有足够能力处理此类危机。局势发展要求州级的反应和支援,州政府启用紧急状态行动中心。州长依法宣布进入紧急状态。

第四等级 灾难性紧急状态 存在着对公共安全的大规模威胁。大规模的州和联邦的反应和救灾行动成为必要。

同时波士顿政府还制定了相应的评估办法,对危机事件的危害性和严重性进行评估。主要包括两个评估要素,即危机事件发生的概率和危机事件发生造成的负责影响。评估的分析框架如图2所示。

通过这种评估,使政府危机管理办公室可以采取相应的措施来减少危机事件发生的概率,或降低危机的危害等级。

2.成立应急指挥中心或指挥部

当危机发生时,立即成立相应的应急物流指挥中心,担当处理危机的指挥中枢,迅速指挥调动各方面的力量和资源。如美国加州州政府在指挥系统的基础上形成了一套标准化的危机管理办法,并建立了相应的应急物流管理系统,如图3所示

应急物流指挥系统通过整合五个层次的组织级别,确保来自所有层级组织的资源能够得到迅速配置以支持危机处理运作。(见表2)

3.迅速启动相应的应急预案

各城市根据危机的性质、种类和严重程度,迅速启动相应的应急预案,调动应急力量,应对危机,从纽约、新奥尔良等城市处理大规模危机事件的经验来看,在应对危机过程中,应做好以下工作:

(1)及时应急处置信息,由总统、市长等政府主要领导人权威,并经由危机管理办公室等机构,通过多种信息传播渠道,随时应急物资需求信息,使市民及时了解危机进展和处理状况,多方调集应急物资,保证应急供应。

(2)确保危机状态下的良好通讯系统,保证良好的城市搜索和救援系统。

(3)尽可能保证危机状态下的城市交通系统的运作,必要时实行军地合作的应急物流配送。

注:该论文系山西省哲学社会科学“十一五”规划2008年度课题《建立山西省应急物流体系与保障机制研究》的阶段性研究成果,课题项目编号:晋规办字(2008)4号。

参考文献

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