当前政府采购审计监督面临的风险问题及对策研究

一、当前政府采购审计监督面临的风险和问题

（一）政府采购审计监督机制存在的问题

（1）政府采购审计监督缺乏统一的规范，配套的法律规范体系不健全。

《政府采购法》至今已实施了7年多，这部法律出台时过于仓促,内容上存在着不少有待完善的地方 ,而实施条例迟迟未能出台,致使实际工作中缺失清晰的法律依据和严格的可操作规范准则。政府采购法与招投标法之间也存在一些交错和不够明晰的地方。之后，规范性的实施细则一直未能出台，都导致了政府采购审计监督缺乏权威科学的审计规范和依据，造成了依法审计监督依据缺乏的局面。2010年初，国务院法制办公布《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》，但至今未能颁布实施。

(2）政府采购监督机制不健全，审计部门与其他部门在监督管理中职能划分不清。

政府采购监督管理机制业务杂、涉及面广，系统的运行客观上需要各个环节的相互配合，各负其责，协作履行监督管理职能，才能确保建立一个有序规范的政府采购监督机制，进而充分发挥政府采购的优势。《政府采购法》中分别对政府采购监督管理部门、审计机关、纪检监察机关及依照法律、行政法规的规定对政府采购负有行政监督职责的有关部门的监督管理职责做出了相关的规定，但对于各监督主体在政府采购中的地位、作用等方面的概念规定相对模糊，对于负有监督职能的部门的监督重点、方式和方法缺乏操作性，不够明确。

（二）政府采购审计监督的工作质量问题

政府采购审计监督工作质量是审计监督取得成效的关键所在。然而，政府采购审计监督实践中，仍有诸多因素影响工作质量的保障和提升。

（1）政府采购审计监督人员队伍素质有待提高

政府采购审计监督对象的复杂性决定了对审计监督主体人员队伍素质的高要求性。尤其是在一些专业性较强，技术水平要求较高的业务中，仅靠传统审计监督部门的人员及专业知识是决难适应对其开展监督工作的要求。

（2）审计范围不全面，审计深度有待提升

政府采购审计监督的审计范围涵盖面是很广泛的。由政府采购管理体制和运行机制深入，审查内部控制和法制建设；由政府采购流程深入，审查招投标过程的合法性和有效性；由政府采购资金筹集、划拨和使用方面深入，审查其规范性；从政府采购效益方面入手，在审计政府采购真实性和合规性基础上，向效益性审计评价方向拓展。但目前大多数的政府采购审计还局限于对采购活动本身的审计，审计范围不全面，审计监督缺乏深度，忽视对整个政府采购活动的全过程、全方位的审查。

（3）实施政府采购效益性审计难度较大

随着政府采购规模不断扩大，尤其是基于财政性资金的本质，客观上需要深入开展政府采购效益性审计监督。然而，效益性审计开展面临很多问题。一是缺乏明确规范的制度保障。目前我国尚未出台相关效益性审计准则指南，仅能在遵守已有法律规范的同时，借鉴国外的经验准则开展政府采购效益性审计监督工作。二是建立系统有效的效益评价体系需要一个“实践――提升――再实践”逐步完善的过程。三是审计资料收集难度大。政府采购效益性审计监督建立在充分获取适当的审计证据基础上，而审计资料的收集难度大恰恰是政府采购效益性审计的重大难题之一。四是审计人员素质有待提升。

二、对策及建议

（一）关于宏观方面的对策建议

（1）健全政府采购法律规范体系

《政府采购法》只是一部框架性的法律，至于具体的操作与执行则要依赖实施条例。国务院法制办于2010年初公布《政府采购法实施条例(征求意见稿)》，至今仍未实施，导致了政府采购执行过程中往往缺乏有效制度规范依据。

（2）规范政府采购管理体制

政府采购管理体制的规范需要从机构设置、职能划分等方面入手。一是要规范政府采购管理机构设置，对政府采购管理机构和执行机构进行梳理、整合，统一规划设置，实现名称、级别、格局统一性和对等性，确保采购执行机构相对独立性。二是对政府采购执行机构和监督机构关系职能进行划分和明确，严格实行管办分离，坚持管理与操作分离原则，各负其责，做到管理有方、操作有规。三是理顺工程项目政府采购管理机制，协调好招标投标法和政府采购法的关系，理顺建设部门、财政部门、发展与改革委员会工程政府采购管理工作的关系。

（3）构建规范化的政府采购运行机制

构建规范的政府采购运行机制，制度建设方面完善财政预算编制制度、国库集中支付制度等等。流程管理方面要强化采购预算审批及其操作性，强化对供应商竞标监督管理，坚持采购执行与资金结算分离。尤其要严格按照各环节（采购预算――采购计划――采购实施――合同签订――货物验收――资金支付）要求有序展开政府采购活动。规范政府采购执行程序，规范政府采购管理体制，构建规范化的政府采购运行机制，为政府采购审计监督提供一个有序、规范的审计环境和审计对象客体。

（4）规范政府采购监督管理机构设置，明确相关主体监督职责

政府采购审计监督的有序开展需要一个良好的审计监督氛围和外部环境。一是规范政府采购监督管理机构设置，统一设置，实现名称、级别、格局统一性和对等性，明确各个主体的监督职责，从而使政府采购监督制度的内容具体化、规范化，更具有操作性。二是划分各个监督主体的监督职责、监督重点、方式和方法，协调主体部门之间的职责，理顺监督管理关系。三是明确各个监督主体在政府采购过程中监管的“切入点”、监督的具体对象、内容和程序等。四是规范综合管理与行业管理的衔接，形成规范的协作机制。五是在履行监督管理职责时，各监督主体应坚持统一和效能的原则，减少重复监督，确保政府采购审计监督工作的顺利开展。

（5）加强领导，统一思想，充分认识政府采购审计监督的重要意义

政府采购审计监督工作取得成功的关键在于审计机关对该项工作的重视和强有力的领导；而其有序开展的重要保障是政府采购参与主体对政府采购审计监督的认识、理解和配合。提高认识，加强领导，充分认识政府采购审计监督的重要意义，强化组织领导工作，从根源上确立政府采购审计监督的理念，减少政府采购审计监督开展过程中的阻力和不必要的抵触。

（二）关于微观方面的对策建议

（1）坚持以人为本，开发人力资源，建设高素质的政府采购审计监督人才队伍

政府采购是一项系统工程，开展采购活动，不仅要求具备专业的招投标知识，还必须对市场行情、商品服务特性质量有较为精确的了解。而高质量的政府采购审计监督工作需要高素质的政府采购审计专业人才作为保障。政府采购审计监督目标的实现和职能效用的发挥，人才是关键。坚持以人为本，重视人力资源开发，造就一批高素质的“复合型政府采购审计专业人才队伍”。

(2）深刻认识政府采购风险，围绕风险环节点，有的放矢，开展审计监督

政府采购的风险包括制度风险、封闭风险、方式选择风险、委托风险、寻租风险五个部分。深刻认识政府采购风险，对政府采购审计监督的开展有重要的现实意义。从体系的角度来认识政府采购风险，不仅有利于从全局把握政府采购风险的生成和类型，还有利于审计监督围绕风险环节找到有效切入点，有利于确定审计重点和范围，有利于采用针对性的审计方法，有的放矢，有序展开政府采购审计监督工作。

（3）明确政府采购审计监督范围，实施延伸审计，对政府采购实施全方位、全过程的审计监督

对政府采购审计监督的审计范围介入而言，从政府采购管理体制和运行机制介入，审查内部控制和法制建设。从政府采购资金筹集、划拨和使用方面介入，审查其规范性。从政府采购流程介入，审查招投标过程的合法性和有效性。从政府采购效益方面入手，在政府采购真实性和合规性审计的基础上，向效益性审计评价方向拓展。同时，对于政府采购效益性审计评价更应关注从政府采购的社会效益、环境效益入手，而不仅仅局限于经济效益性审计。籍以从多方位、多角度介入政府采购审计监督，实施全方位、全过程的监督，充分发挥审计监督在政府采购监督机制中的重要作用和功能。

（4）创新审计理念，运用科学的审计方法，力推审计转型。

想要提高一个审计项目的质量，降低审计风险，必须做好审前调查。古人云：凡事预则立，不预则废。审前调查是审计工作中的一个重要环节，直接影响审计实施阶段工作质量的好坏。所以必须在编制审计实施方案前，根据审计项目的规模和性质，安排适当的人员和时间，把审计前调查工作做细、做好。在审计方式上要做到知彼知已，在审计理念上由财务数据向业务数据审计转变，从而真正实现新时期的审计转型目标。

（5）构建政府采购效益性审计评价体系，逾越效益审计瓶颈，充分发挥政府采购审计其在公共财政管理中的效用

政府采购效益性审计既是当前政府采购审计监督的难点，也是政府采购审计监督的重点。第一，要提高认识，明确效益性审计是政府采购审计监督的深化和归结点。第二，要紧紧围绕公共财政资金的使用为主线，以公共财政资金的使用是否能达到预期的效益为落脚点。第三，构建政府采购效益性审计评价体系是有效开展政府采购效益性审计的关键所在。构建政府采购效益性评价体系，需要在掌握政府采购各环节特征的基础上，结合具体的审计项目和审计目标，运用重要性原则建立审计评价指标。