整体政府理论对我国政府大部制改革的启示

摘 要：整体政府理论为政府改革提供了新的思路，要求在行政组织运行机制、组织结构和组织文化三方面达到高度整合。研究在总结整体政府科学内涵的基础上提出：我国大部制改革要摆脱单纯的部门合并，继续推进学习型的工作机制、多元合作的组织结构和整体价值的组织文化。

关键词：整体政府理论；大部制改革；启示

作者简介：郑石明，中南大学公共管理学院讲师，博士（湖南 长沙 410083）

一、整体政府理论的提出

理论基础、现实环境是整体政府理论产生的两大背景。一方面从理论上讲，新公共管理理论对于20世纪90年代英国新出现的问题显示出很多不适用的情况；另一方面，从现实环境来讲，信息技术革命产生的强大推动力，分割管理模式弊端日益突显，公民对高品质服务的需求和削减财政预算的要求均使得新的政府改革理论呼之欲出。

新公共管理的重点在于公共部门依靠专业化、结构性分化、市场竞争、市场检验来提高政府部门的运作效率，然而专业化分工却已经导致了严重的碎片化以及部门的利己主义，这对于整个政府进行统一管理与提供服务当然是不利的。整体政府理论的初衷就是消除碎片化，增强政府出台政策的整体性、相关性以及部门间的关联性，使公民可以得到更优质的公共服务。“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向‘整体政府’” [1 ] （160）。诚然，正如Christensen T和P Legreid所讲，整体政府理论产生的理论根源是由新公共管理理论的不适应性导致的。

整体政府自20世纪90年代中后期以来，作为一种新型的政府治理模式在新西兰、加拿大、澳大利亚、英国等为代表的西方国家出现。1999年布莱尔政府颁布的《现代化政府白皮书》推出“整体政府”改革的十年规划。这项改革规划在英国为过去保守党严格的、强制的无缝改革带来的执行失败提供了出路，处理各种综合性社会突发事件反应滞后的问题提供了解决方法，为部门本位的狭隘视角提出了新的思路。澳大利亚于2002年继埃及改革后在安全、反恐怖主义、统计、科学、教育、环境可持续发展、运输、农村与区域发展、能源、就业与家庭领域也实行了类似的变革 [2 ]。加拿大政府则在反贫困领域、气候变化和技术创新领域进行了横向管理创新。近年来我国学者逐渐引入整体政府的改革模式，主要将整体政府理论运用于检视我国的政府改革，认为作为一种对新公共管理反思与批判基础上形成的新型政府改革模式，给我们提供了一种全新的知识结构、理论体系和研究方法。

二、整体政府理论的科学内涵

整体政府理论作为一种新型的政府改革模式在西方政府改革的潮流中显示出强大的生命力。整体政府改革的愿景是要实现资源的充分利用，不同利益方通力合作，为公民提供无缝隙的公共服务。

1. 实现跨部门协同的工作机制

官僚制组织结构在20世纪70年代逐渐被人们诟病“专注于各种规章制度及其金字塔的指挥系统，组织的大机器已经不能高效运转——在某些环节上， 它们脱离了公民的实际需要。” [3 ] （35）新公共管理理论将私人部门的竞争、市场化、分权的优势借鉴到政府部门，对于沉睡已久的官僚制，这一新鲜血液的注入不可否认地带来了一度的透明和高效运转，然而垂直的责任体系、独立部门目标绩效激励制度等组织设计却对很多“棘手问题”表现得忙乱和无力。针对部门碎片化的问题，整体政府重塑新的政府工作机制。新的工作机制使改革迈出第一步，主要指共同领导多个部门，多部门整体绩效评估，多部门共享工作成果、共担责任和风险的工作机制。整合部门的管理机制突破了部门单打独斗的局面，具备了应对复杂社会问题的能力。具体表现为部门之间建立伙伴关系的工作机制，一方面保持自身部门的独立性和组织目标；另一方面在面对共同议程时，及时建立合作关系，整合共有资源协同处理问题。伙伴关系的工作机制有着具体的构成要素和丰富的内涵，因而在实践中也具有较强的操作性（见表1）。

2. 形成多元整合的组织结构

整体政府变革的第二步是对政府整个组织结构的整合，主要包括金字塔结构中管理上下级之间的整合，相同职能的部门之间的整合以及政府与社会力量的整合三个方面 [5 ] （142-153）。其中公私部门的整合被指为最有创造性的组织结构整合策略。原有的封闭的公共部门组织结构不利于外部资源的进入和共享，公共部门与私人部门和非营利性机构之间的合作使公共部门变得更加开放而富有活力，为权力有限的公共部门注入了无限的社会资源 [5 ] （142-153）。整体政府强调的组织结构变革既不是单纯的公共部门私人化，也不是单纯的裁撤，而是在整合层级和相同职能部门的基础上，内外联合，扩大公共部门提供服务的渠道，使组织做大做强。为达到上述三方面整合的要求，政策、规章、服务与监督四个层面的治理行为应得到突出。政策方面包含政策制定过程、政策内容以及政策实施后的评估；规章方面包含从公共部门到私人部门再到个人三个层次的融合和高度统一；服务方面主要指不仅重视服务内容，而且要整合服务提供的影响，监督则包括对于政策、制度和服务提供的全面评估 [5 ] （142-153）。依靠这四种治理行为保证组织结构变革后的有效运作，使新型的组织结构发挥更大的作用。

作为整体政府的重要概念之一的结构整合，是针对新公共管理部门碎片化而提出的解决途径，是“与新公共管理对立的回答” [6 ] （227）。如果说金字塔的权威性整合是传统官僚制组织结构所采取的措施，竞争性整合是新公共管理组织结构所采取的措施，那么合作性整合则是整体政府组织结构整合所重视的。整体政府组织结构的整合是以公民需求为基础的整合。满足公众需求为最高价值准则，与公民生活、工作息息相关的问题成为政府组织结构变革的核心 [7 ]。相对于前面两种范式都是以为政府自身谋求出路为出发点，整体政府组织结构变革回归到对公民诉求的有效回应。

3. 追求整体价值的文化理念

传统官僚制强调内部取向的稳定组织文化，新公共管理崇尚顾客第一、市场竞争文化理念，但建立在市场与竞争基础上的责任体系与激励机制的运行日益受到部门主义狭隘视野的阻碍，特别是对于棘手问题的解决更加体现出原有组织文化的力不从心。从文化角度讲，政府整体效果最优化和整体公共利益最大化是整体政府改革的终极价值追求。在改革中我们更强调非正式的规范和价值的革新，所有公共部门在最终形成共识基础上的制度化，而非单纯行政命令式的组织设计 [8 ]。组织文化是制约整体政府模式发挥作用的关键因素，必须认识到整体政府倡议的初衷和目标并不能仅仅通过结构调整而得到充分实现，更需要的是整合部门和个人的利益并达成共识；在面对公民和社会压力的时候形成较强的组织凝聚力和向心力；根据新技术的广泛应用和组织发展的需要，在内部建立新的领导风格、形成长期学习的组织文化 [4 ]。

整体政府区别于其他公共管理模式的重要标志是文化和价值观的差异。Bardach指出，传统官僚制致力于金字塔稳定性、层级服从性的维护，却不能为机构间的合作提供任何便利，对于制度和过程的崇拜，对于平等和灵活性的忽视使其面对今日复杂的社会形势显得心有余而力不足 [9 ] （134-144）。如果说新公共管理的贡献主要在于打破一种旧观念，那么后新公共管理改革即是更加注重在政府管理领域建立一种新的组织文化，克服制度的非人格化，克服竞争的无序性，最终实现共赢的合作理念。

三、整体政府理论对我国政府大部制改革的启示

改革开放以来，我国的历次机构改革无不在精简的问题上下足功夫，由转变政府职能为出发点，政府逐渐退出微观干预而走向宏观调控，在此基础上不断探索政府机构设置的黄金比例，探索部门权力的最佳分割，完善官僚制的组织模式。各地方政府也相继涌现了“顺德模式”、“深圳模式”、“随州模式”等大部制的具体实现方式，虽然裁撤、合并的机构不尽相同，但是探索多样化的、适应地方实际情况的改革的思路是相同的，出发点也是值得肯定的。然而为什么在政府积极主动的改革下，“官僚病”的问题仍然存在，行政效率低下的陋习并没有随着大部制的设立而消逝？大部制改革之后的行政组织又该做些什么？行政组织靠什么来维系大部制改革的成果？这就不得不思考在机构改革背后要完成真正的大部制改革还需要怎样的变革。

根据整体政府理论，在机构改革基础之上对政府组织工作机制、组织结构、组织文化进一步变革，使传统的“金字塔”的、“非人格”的组织向“合作的、开放的、具有公共精神、共同责任”的组织转化。

启示一：建立有效学习，并将学习转化为实际工作能力的工作机制

整体政府理论要求建立部门协同的工作机制，经过大部制改革的机构合并后，许多原本独立的部门被整合在一个大的部门之下，不得不开展合作，但是在实践中我们发现很多部门并不能很好、很顺畅地完成合作，这就需要各级官员具备持续学习和更新工作方法的能力。大部制改革不应简单停留在行政长官意志化的组织机构的改革上，真正使改革后组织机构发挥作用的关键在于行政人员工作机制的变革，更严格地要求整个组织中的每一位公务员适应新形势下公民对于政府的实时要求。政府学习的作风由来已久，但是将学习与实践联系起来，真正能改变公务人员的服务意识，能主动积极地将所学运用到工作当中还是一个值得探讨的问题。尤其在信息化时代，信息技术的学习和应用对于实现大部制改革的目标有着举足轻重的作用。邓利维认为，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，表现在整体的、协同的决策方式以及电子行政运作的广泛数字化。整体政府理论对于信息技术在政府改革中的应用有较高的标准。面对公民工作生活的全面电子化，政府业务也必须加快网络和信息技术的全面运用，重新设计政府业务处理系统和政府与公民的交互平台，整合业务流程，提升服务效能，全面实现一站式即时服务。只有公务员掌握了信息技术并能很快运用于实践，才能建设真正高效的“实时在线”的大部制政府。

学习型组织理论盛极一时，学习型组织理论起源于对大型企业生存和可持续发展的思考，认为持续的学习是使组织基业长青的制胜法宝。无疑，在现代社会持续学习也应成为政府日常的工作机制之一。然而国际上有一种通行的说法，好的学习不仅要导致思维模式改变，更重要的是导致行为模式的改变。我们不断培训官员关于服务型政府理论，关于科学发展观，关于大部制的相关理论，但是如上理论是否导致了官员价值体系的重塑，使他们的工作方式更有效率，政策出发点更加“民本位”，更合乎社会的需要，更适应社会和时代的发展要求就不得而知了。但是真正要落实大部制改革的成果，整体政府理论要求的工作机制无一不要求官员不仅要学习整体的思维习惯，同时需要把这种工作方式落到实际的工作当中才能够使之真正发挥作用。所以，大部制改革需要机构的重组，但是更需要的使各级公务员能够通过对新的组织理论的学习，将先进的工作机制运用到具体的为人民服务的行动当中。

启示二：建立健康、长期的“公私合作”组织结构

面对“番禺垃圾焚烧事件”、“乌坎事件”、各类食品安全事件都给政府发出强烈的信号，公民力量已经崛起，公民有能力选择自己认同的社会服务部门，整合社会资源，维护自身的利益，这时候就需要政府为整个社会创造更广阔的对话空间，使广大社会组织及有能力的企业提供个性化的公共服务，培育强大的公民社会。

新公共管理旨在建设一个有竞争力的政府；协同治理旨在建设一个有合作力的政府，整体政府是在二者的基础上既让政府有合作的能力又能最大限度地实现高效。在组织结构层面上，由于公民多元化的社会需求，政府提供的大众化的公共服务已不能满足公民的需要，这就需要使公共服务供给主体多元化。可以尝试大力发展行业协会的管理模式，更多地跟民间机构和行业协会合作，使行业协会和政府管理形成互补的监管模式。行业协会的壮大、社会组织的扩张、公民力量的崛起将分担政府在提供公共服务上的压力，使其集中力量专攻私人领域做不好和不能做的领域，同时使政府的行政业务和程序置于阳光下，不仅可以让民众更快速、方便、低成本地了解政府信息、获取政府提供的公共服务，而且能在一定程度上减少政府内部运作导致的不作为和腐败行为，逐渐形成全社会对政府的理性监督渠道。

启示三：建立部门“合作、共赢”的整体政府组织文化

在管理学发展史上对于企业文化的重视由来已久，研究成果已很成熟并不断推陈出新，然而政府部门虽然历经了多次改革却一直默认官僚制的组织文化，即使新公共管理运动倡导引进企业的竞争和灵活性，政府组织却一直没有摆脱服从、部门本位的组织文化。然而若不能改变一个组织的整体文化氛围，再完美的组织机构变革都会被落后的组织文化拖垮。

构建大部门体制的目标是建设优质、高效的服务型政府，公民要求政府用最少的钱提供最大限度的公共服务，而不是简单地看到部门的裁撤和合并，所以当前政府组织必须改变“官本位”、“部门本位”的组织文化，主动积极地意识到各级政府和社会力量合作的必要性，不再是一个部门单打独斗的时代，也不再是为了谋求政绩，向上一级政府争取资源的时代；真正的压力来自公民，政府必须以一个主体的角色面对多元化的公民需求。形成这样的组织文化最重要的是实现政府绩效考核机制的变革，将现在的部门考核、个人考核变为项目考核、业务整体考核等，将个人、部门责任与整体绩效紧紧相连，培养部门之间的合作意识。若不能为公民提供满意的公共服务，被否定的将会是一级甚至几级政府，失掉的也将会是一届政府政治权威的来源——“政府公信力”。

整体政府的管理模式就是更加强调凝聚、合作、整体的管理方式。任何一个国家的政府改革都会经历一个漫长而艰辛的过程，对于当下的中国，如果能在整体政府先进理论光芒的照耀下开展对行政体制的反思和再造，将会为打造一个廉洁、高效、优质、强大、负责任的政府写下浓墨重彩的一笔。

参考文献：

[1] T Christensen，P L？覸greid. Rebalancing the State： Reregulation and the Reassertion of the Center[A].Autonomy and Regulation：Coping with Agencies in the Modern State[C].Cheltenham： Edward Elgar（forthcoming），2006.

[2] [挪威]T Christensen，P L？覸greid. 后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].中国行政管理，2006，（6）：83-90.

[3] David Osborne，Ted Gabler. Reinventing Government[M].Shanghai：Shanghai Translation Publishing House， 1996.

[4] Tom Ling. Delivering Joined-up Government in the UK：Dimensions，Issues and Problems[J].Public Administration，2002，80（4）：615-642.

[5] Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker.[A].Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[C].New York：Palgrave，2002.

[6] Patrick Dunleavy. Digital Era Governance：IT Corporations[A].The State and E-Government[C].London： Oxford University Press，2006.

[7] 彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J].政治科学论丛（台湾），2005，（23）：150-155.

[8] Tom Christen，Per L？覸greid. The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform[J].Public Administration Review，2007，67（6）：1059-1066.

[9] Bardach. Getting Agencies to Work Together：The Practiced Theory of Managerial Craftsmanship[M]. Washington：The Brookings Institution，1998.

（责任编校：文泉）