完善竞争性选拔干部方法和机制问题 拓展研究

竞争性选拔干部，是深化干部人事制度改革的重要内容，通过多年来的实践，这一制度设计越来越部群众和社会各界广泛认同，产生并释放出了良好的政治效应和社会效应，已经成为干部选拔任用的重要方式之一。在实践中我们感到，这～制度形态下的一些方法和机制问题，需要根据新的形势和任务要求，进行一些新的调适和更新。本课题结合近年竞争性选拔干部工作实践，在万人问卷和广泛座谈的基础上，重点就竞争性选拔干部需要注意把握的几个问题进行了深度研究和剖析。

一、竞争性选拔干部的概念及模式初探

竞争性选拔官员，古已有之。从隋朝至明清，科举制度沿袭了1300多年，这是中国古代历时最长、影响最深的竞争选官模式。16世纪中期，经传教士介绍到欧洲，逐渐演化为西方的文官制度。新中国成立特别是改革开放后，伴随着政治体制改革尤其是干部人事制度改革，竞争性选拔再次跻身干部选拔任用序列，逐步探索形成了与委任制相配套的选任、考任、聘任等多种干部选用方式。这些年，各地按照中央要求，切实加大竞争性选拔干部力度，注重从方法和机制层面着力完善竞争性选拔干部的制度体系。以四川为例，主要探索形成了四种模式：统筹公选。这是对公开选拔领导干部制度的深化和拓展。主要是针对本地无合适人选或紧缺性领导人才，面向区域外或体制外进行公开选拔，重在拓宽选人用人视野、吸引集聚优秀人才。公推竞选。这是对基层领导班子成员公推公选、公推直选和机关中层干部竞争上岗制度的深化和拓展。主要是针对与群众接触最直接的县乡村基层领导干部和机关中层干部，在本区域内实行公推选拔、竞争上岗，重在扩大选任工作民主、激发竞争向上活力。差额比选。这是对差额选拔干部制度的深化和拓展。主要是针对重要领导职位特别是一把手的选配，强化职位需求与干部德才的对比分析，重在解决“人岗相适”和“比较择优”的问题。公开遴选。这是对从基层一线选拔干部制度的深化和拓展。主要是针对基层一线干部的培养交流，采取自下而上的方式，层层推荐、逐级遴选，重在加强机关与基层的交流互动。

通过这些年的实践探索，我们认为，从广义上讲，凡是能够形成有效竞争的干部选拔方式，都属于竞争性选拔干部的范畴，它既包括公开选拔、竞争上岗、公推公选、公推直选，以及差额推荐、差额考察、差额选举等领导干部的选拔，也包括公务员考录、事业单位人员选聘、工作人员遴选等一般干部的选拔，内涵和外延十分广泛。从狭义上讲，是指在公开、公平的前提下，由多名竞争者根据条件设置，选择一定职位进行公开竞争。从四川的实践看，其模式可以归结为“公选、竞选、推选、遴选”四种方式。这一判断，主要基于以下方面的认识和考虑：第一，从要义上讲，竞争性选拔干部是干部人事制度改革的重要内容，必须体现民主、公开、竞争、择优的原则，这几种方式都符合这一原则要求，强调的是，党管是根本、民主是基础、公开是前提、竞争是手段、择优是目的；第二，从概念上讲，竞争性选拔是在公开平等的条件下，由参与者自由选择竞争的职位，这就必须强调和体现竞争者的主体意识，也就是竞争者要具有自由选择竞争职位的权利，而差额选拔，更多的是组织选择、比较择优，竞争者的自主选择性不能充分体现，不应归属为这一范畴；第三，从实践来看。这四种方式是对各地探索的形式多样的竞争性选拔方式的全面梳理和系统归纳，基本囊括了目前已被实践证明、相对成熟、值得坚持和推广的所有竞争性选拔方式。包括公开选拔、竞争上岗、公推公选、公推直选、公开遴选等。

二、竞争性选拔与常规选拔的比较分析

竞争性选拔干部，打破了长期以来干部选任方式的单一化、封闭性。与常规选拔相比，尽管二者的目的都是为了选拔出党和国家事业发展所需的优秀干部，原则都是党管干部，标准都是德才兼备、以德为先，但作为一种重要的干部选任方式，竞争性选拔无论是在理念、方式，还是在过程、效果上，都有着自己独特的优势和特点，而且在很多方面是常规选拔无法比拟和企及的。通过万人问卷、座谈访谈等方式深入调研，综合相关情况，我们认为，竞争性选拔干部主要有五个方面的特点：

(一)从工作取向看，更具导向性。竞争性选拔，变“伯乐相马”为“赛场选马”，变“少数人选人”为“多数人选人”，变“封闭选人”为“阳光操作”，能够有效营造“凭实力竞争、以德才胜出”的良好用人环境，在干部队伍中产生良好的激励导向作用。一是有利于激发队伍活力。这种选拔方式，较好地改变了论资排辈、平衡照顾等用人观念，给普通干部提供了一个接受挑战、展示自我的机会和平台，让那些优秀干部、年轻干部、“边缘化”干部甚至体制外干部看到了希望。对于调动干部队伍积极性、激发干部队伍整体活力作用巨大。二是有利于提升干部素质。相对于常规选拔，竞争性选拔对干部的综合素质特别是理论素养的测试更为严格和全面，这一特性迫使干部必须在抓好具体工作实践的同时，不断加强学习，提高理论水平。三是有利于扩大工作民主。四是有利于培树竞争意识。

(二)从用人视野看，更具开放性。竞争性选拔最大限度打破地域、身份、资历等限制，能够使更多的优秀人才特别是体制外优秀人才、组织视野以外的优秀干部，进入组织视野，让组织最大限度地选贤任能，把各方面优秀人才选配进各级领导班子，较好地解决了常规选拔用人视野不够宽、发现优秀人才面窄的问题。

(三)从选拔方式看，更具灵活性。一是选拔方式灵活。这些年，四川针对本地无合适人选或紧缺性领导人才，探索实施了统筹公选模式；针对与群众接触最直接的县乡村基层领导干部和机关中层干部。探索实施了公推竞选模式；针对重要领导职位特别是一把手的选配，探索实施了差额比选模式；针对基层一线干部的培养交流，探索实施了公开遴选模式，对常规选拔方式形成了有益的补充。二是条件设置灵活。主要是可以针对不同岗位的特点和需求，有选择性地侧重强化某些方面的特殊要求，弱化一些不必要的条件限制，使资格条件的设置和干部人才的选拔更具针对性。三是测试手段灵活。除了传统的笔试、面试外，各地围绕“干什么、考什么”，还探索尝试了大评委制、无领导小组讨论、试岗测评、履历评价、实绩评价等多种手段。

(四)从操作过程看，更具公正性。一是机会均等。所有参与竞争的人员享有平等的权利，在资格条件上不因人设限、量身定制，在有关政策、程序和评价标准等方面一律平等，特殊要求也事先作出具体说明和公告，从而赋予了各类人才更多的机会，给他们发挥才能、展现自我提供了广阔的舞台，有效避免了内外有别、远近有别导致的不公平现象。二是程序严谨。竞争性选拔无论是职位设置、资格条件还是操作方式、程序设计，都事先经过了充分的调查研究、分析论证，而且一旦启动实施，就严格按程序操作，对公开的程序坚决落实，对确定的步骤一步不少，充分保证了竞争的公平性和公正性。三是过程透明，较好地防止了用人上的不正之风发生。

(五)从实施效果看，更具科学性。一是更能体

现人岗相适。在岗位与人选的关系上，竞争性选拔更倾向于常规选拔中的定向推荐，资格条件按岗位职责来设置，参选人员按岗位需求来审查，测试手段按岗位特点来选择，所选出来的干部必然更能充分体现岗位需求，与岗位职责有着更高的匹配度和适应性。二是更能体现比选择优。竞争的本质是优胜劣汰。虽然参与竞争者人数众多，但只有少数具有较高素质和能力的优秀人才方能脱颖而出。从这些年我省开展的统筹公选看，竞争比例普遍在10：1以上，一些职位更是高达100：1，这就决定了通过层层遴选、好中选优，最终的“胜出者”必定是能力素质上的“更强者”。而从公选干部的后期成长看，目前，四川17年公选的上万名干部，提拔率达到了39.4％，成长周期明显快于常规选拔干部。三是更能体现社会公认。多数调查对象坦言，通过竞争方式选拔的干部，选上的人坦荡，能够理直气壮地开展工作；落选的人服气，从中找到差距和不足；用人单位踏实，减少了许多人情困扰；社会群众满意，提高了选人用人公信度。

实践表明，作为深化干部人事制度改革的一项重大成果，竞争性选拔包含着公开、民主、竞争、择优等基本要素，体现着党管干部与群众公认的统一、组织意图与群众意愿的统一、公开选拔与竞争择优的统一、德才素质与岗位需求的统一，是党管干部原则在实践操作层面的理念创新、方法创新和制度创新，具有极强的生命力和推广意义。调研座谈中大家一致认为：竞争性选拔干部与常规选拔干部形成了一个有效的呼应和补充，而且越来越部群众和社会各界广泛认同，在当前开放的社会形态下，应当成为我们党选拔干部的又一重要方式，并在实践中逐步加以规范和常态化。

三、竞争性选拔干部需要注意把握的几个问题

与常规选拔相比，尽管竞争性选拔有着明显的优势和特点，但由于此项工作尚处于探索完善阶段，各地在操作的程序和把握的标准上还不尽统一，特别是面对新形势新要求和干部队伍建设的现实需要，仍然存在一些亟待加强和改进的地方。

(一)正确处理试点探索与整体谋划的关系，当前，竞争性选拔已步入总结规范、常态推进阶段。万人问卷显示，79.7％的人认为“竞争性选拔应经常化、制度化、规范化”。但由于缺乏系统考虑和整体谋划，当前常态推进此项工作，也还存在思想认识不到位、范围周期不明确、选拔方式不完善、制度机制不健全等诸多问题，一定程度上影响了此项工作的深入推进。深化竞争性选拔工作，必须妥善处理试点探索与整体谋划的关系，高度重视系统谋划和制度设计，从整体上加强对此项工作的宏观指导，哪些方式可以推广，哪些还需探索完善，哪些职位适合拿出来选、每次拿多少出来选、多久选一次、以什么方式选等等，都要有明确的制度和规范。

(二)正确处理党管干部与扩大民主的关系。党管干部原则，是党的领导在于部工作中的重要体现。用人权是最重要的执政权之一，放弃党管干部原则就等于放弃党的领导、放弃党的执政地位，党管干部是干部人事制度改革必须始终坚持的基本原则，任何时候都不能动摇。扩大民主是要在干部工作中走好群众路线，充分听取和吸收干部群众及其各方面的意见建议，使组织意图与群众意愿能够有机统一。深入推进竞争性选拔工作，必须妥善处理党管干部与扩大民主的关系，既要在选拔过程中充分发扬民主、尊重民意，又要把党管干部的主动权牢牢把握在手中，实现组织意图与群众意愿的高度统一。

(三)正确处理过程公正与结果公认的关系。开展竞争性选拔，其目的是要通过竞争，把真正符合职位要求的最佳人选选。但从现实情况看，往往更多地强调过程规范严谨、公平公正，而忽视了结果优质高效、社会公认。调研中，一些同志认为，竞争性选拔主要存在三个方面的问题：一是仍然存在唯年龄、唯学历、唯身份的问题；二是“干什么”与“考什么”结合得不够紧，测试的针对性还不强；三是“唯分取人”的问题仍然存在，一般情况下，只要干部没有“硬伤”，就很难通过考察改变选拔结果。这种过分强调过程而忽视结果的现象，不仅有悖于竞争性选拔的初衷，而且在干部中容易产生“干得好不如考得好”、“实绩好不如成绩好”的不良导向。深入推进竞争性选拔工作，必须妥善处理过程公正与结果公认的关系，通过不断改进考试测评方式，在规范选拔过程的同时，确保最终的选拔质量。

(四)正确处理严格程序与提高效率的关系。出于保证质量的考虑，竞争性选拔程序比常规性选拔往往更细化，这本是无可非议的。但在成本与效率方面，当前仍然存在三个问题：一是程序繁琐，二是周期太长，三是成本较高。同时，由于目前普遍重结果，而轻发现和储备人才，导致竞争性选拔成果开发利用不够，也变相增大了成本。这些问题如果得不到解决，势必影响竞争性选拔的生命力和推广意义。深入推进竞争性选拔工作，必须妥善处理严格程序与提高效率的关系，按照于法周延、于事简便的原则，规范必须的程序，减少不必要的形式，既体现法理精神，又便于实践操作。

四、完善竞争性选拔干部方法和机制的对策建议

党的十七届四中全会明确提出要提高党的建设科学化水平。通过调研我们认为，有序开展和常态推进竞争性选拔工作，必须紧扣“科学化”这一主题，着力在指导原则上明确，在政策规定上规范，在方式方法上完善，在制度机制上配套，努力形成从宏观到中观、微观的比较健全的制度体系。

(一)明确指导原则，确保改革方向科学。

一是党管干部、群众公认的原则。党管干部是干部人事制度最根本的原则和最鲜明的特征。深化竞争性选拔工作，必须坚持党管干部是根本，群众公认是基础，既充分保证党委对竞争性选拔方式的选择权，对资格条件的设置权，对竞选过程的主导权，对干部任用的决定权，又注重尊重和吸收群众的意见，真正把组织放心、群众公认的干部通过竞争的方式选。

二是德才兼备、以德为先的原则。坚持选拔任用干部既要看才、更要看德。完善干部德的评价标准，改进干部德的考察方法，注重把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过的干部选拔上来。

三是民主公开、竞争择优的原则。坚持把民主作为竞争性选拔干部的基本方向，把公开作为前提条件，把竞争作为有效途径，把择优作为最终目的，确保通过面向社会公开公平公正的竞争性选拔，实现好中选优、优中选强。

四是重视经历、注重实绩的原则。坚持学历是基础、经历是关键、实绩是重点，将工作实绩作为重要依据，真正让干得好的考得好、能力强的选得上、作风实的出得来。

五是五湖四海、不拘一格的原则。坚持在贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》的基础上，注重打破区域、身份、资历等限制，通畅渠道不拘一格选拔人才，切实把各方面优秀分子集聚到党政干部队伍中来。

六是科学规范、简便易行的原则。突出于法周延、于事简便，避免为创新而创新、搞不计成本的繁琐程序和形式，逐步探索形成内容完备、程序合理、

科学实用的竞争性选拔干部制度体系。

(二)注重系统谋划，确保顶层设计科学。

一是规范选拔类型。应综合各地探索情况，把竞争性选拔干部的主要方式以制度的形式固化下来。同时，鼓励各地结合实际，大胆探索实践，不断丰富完善。

二是规范适用范围。强化竞争性选拔干部的针对性和实效性，既要注重区域外优秀人才的吸引集聚，又要注重区域内现有干部人才资源的优化配置，做到既集聚人才又激活人才。其中，“统筹公选”主要适用于本地无合适人选或紧缺性领导人才，需要面向区域外或体制外进行公开选拔；“公推竞选”主要适用于与群众接触较直接的县乡基层领导干部的选拔；“差额比选”主要适用于地方党政一把手和重要职位领导干部的选拔；“公开遴选”主要适用于上级机关工作人员缺口较大，需要大范围补充的情况下开展。就统筹公选而言，市厅级干部，一般应面向全国或本省(区、市)进行；县处级干部，一般应面向本省(区、市)或本市(州)进行；乡科级干部，一般应面向本市(州)或本县(市、区)进行。对专业性强、要求特殊的职位，可根据需要扩大选拔范围。

三是规范组织实施。在时间周期上，建议统筹公选原则上每1至2年开展一次；公推竞选根据需要每半年开展一次；差额比选根据职位需要定期开展：公开遴选每年集中开展一次。在实施主体上，统筹公选主要由省(区、市)、市(州)党委组织部门负责，原则上公选市(厅)级、县(处)级领导干部由省(区、市)党委组织部门统筹、市(州)党委组织部门具体实施，公选科级领导干部由市(州)党委组织部门统筹、县(市、区)党委组织部门具体实施；公推竞选、差额比选按干部管理权限由相应组织部门组织实施：公开遴选由同级党委组织人事部门组织实施。在操作程序上，统筹公选按“公告、简章一报名及资格审查一笔试、面试一差额体检、考察～党委组织部部务会差额票决一常委会研究决定”的程序进行；公推竞选按“常委会研究确定推选职位、提名原则、条件一公告，组织、个人广泛提名一组织部门资格审查一领导干部大会差额推荐一差额确定考察人选并组织考察一常委会差额票决(重要职位全委会差额票决)”的程序进行；差额比选按“差额推荐(可在同一单位、也可在不同单位)一差额考察一差额酝酿一差额上会一差额票决”的程序进行；公开遴选按“收集职位、确定资格条件一公告、简章一报名及资格初审一笔试一资格审查一面试一考察一体检一试用一录用”的程序进行。

四是规范资格条件。这既关系到选用什么样的人，也是影响竞争性选拔的重要指挥棒。在实践中我们发现，一些地方片面追求高学历、年轻化，在资格条件上一味“拔高”，导致很多职位“流产”。原因主要在于对职位分析和条件设置没有法定化，往往是确定竞争性选拔职位后才开始进行职位分析，职位的任职条件、职位职责、素质要求和能力要求的确定受人为因素影响较大。建议对所有竞争性选拔职位事先进行分析，形成职位说明书，并在一段时间内相对固定下来。这是科学推进竞争性选拔干部工作的基础和前提。同时，要合理确定开考比例，原则上职位开考比例不应少于8；1，专业性强、要求特殊的职位，一般不应少于5：1；面试入围比例一般不少于3：1；考察入围比例一般为2：1。

(三)完善考评办法，确保选拔方式科学。

一是增强考试测评的针对性。要坚持以岗位胜任力模型研究确定测试内容，突出“干什么、考什么”，“量身定制”考试测评内容，有条件的可实行“一职一卷”。大力推进结构化面试，这是世界上公认的一种有效面试方式。国外的文官选拔面试内容常常包括心理测验、临场提问、无领导小组测试、情景模拟等多个方面，其对面试考官的人员组成也都有严格的要求，通常包括政府退休高级官员、人事官员、心理学家等人。相比之下，我国公选面试在内容上，考官的组成上尚没有统一规定，科学性和规范性不强。要大力加强面试题库的研究建设工作，制定统一的面试考官任职资格条件规定，作好面试考官培训工作，使面试工作更具科学性和可操作性。

二是增强任职考察的准确性。要完善日常考察，制定领导干部经常性考察办法，建立完善干部日常表现档案，对干部平时德才表现以及个人重大事项报告、经济责任审计、教育培训、年度考核等情况如实记录，作为考察评价干部的基础性依据。要加强重点考察，把干部的德作为考察重点，坚持对于部实行延伸考察，既在现单位考察，也到原单位考察；既听取考察对象下级和同级干部的意见，也了解掌握考察对象上级相关领导及部门的意见；既考察了解“8小时以内”的表现，也视情况根据需要采取个别走访、座谈等方式，考察了解考察对象在家庭、居住地社区等生活圈、社交圈的表现。要注重全面考察，综合运用民主测评、民意调查、个别谈话、实绩分析、成长轨迹调查等方式，通过向拟提拔人选的单位班子成员、上级分管领导、科室同事、服务对象、普通干部群众了解情况等形式全面掌握考察对象现实表现。

三是增强综合评价的客观性。要构建综合性的绩效评价体系，借鉴现代行政管理学及人才测试评价理论的相关经验，制定以能力素质为基础，以实绩考核为核心，显性政绩与隐性政绩并重，定性分析与定量分析相融，符合当前实际的党政领导干部能力素质业绩评价体系。要建立综合性的评价指标体系，以“人岗相适”为目标，建立包含理论水平、业务能力、政治素养、群众基础、工作作风等多方面的细化考察指标体系。特别是要合理确定竞争性选拔各环节的分值权重和评分标准，将考试成绩和考察情况各按一定权重合成综合量化评价分数。其中，考察情况由履历评价、德才评价、实绩评价三个部分构成，应分别赋予一定权重。

四是增强选拔过程的公正性。要坚持全程公开，根据不同选拔方式，有针对性地采取新闻、邀请媒体报道、对外公告、发送手机短信等方式进行公开。要扩大群众参与，笔试环节可邀请一定数量的群众代表参与或监督试卷接送、考场巡查、阅卷跟踪等；面试环节应积极推行“大评委制”；竞职陈述环节要邀请基层干部群众代表现场观摩竞职答辩；考察环节参加民主推荐的人数必须达到本单位职工的80％以上；讨论决定环节可邀请群众列席常委会、全委会投票表决等关键环节。要严格责任追究，凡群众反映选任过程风气不正。有拉票贿选、跑风漏气等违规违纪行为的，一经查实，按规定严肃追究相关责任人责任。

(四)完善配套机制，确保工作运行科学。

一是健全结果运用机制。要健全跟踪培养制度。对竞上的干部，坚持“扶上马、送一程”，强化教育培训，注重跟踪培养。任职前，由组织部门采取个别谈话、集体谈话等方式加强思想教育；上任后，采取选派党校主体培训、外派高校菜单培训、拓展基地实践培训、急难险重强化培训等形式，加大培训力度；同时建立健全“点对点”传帮带制度。促使竞上的干部尽快进入状态。要健全综合开发制度。对进入考察环节的“成熟型”干部，选择与其报考目标职级相同、专业相近、没有列入公开选拔的空缺领导职位上试用上岗、直接使用；对综合成绩进入前三名的“上升型”干部，向上级部门重点推荐使用、储备开发；对进入面试环节的“苗子型”干部，及时纳入后备干部队伍进行跟踪管理和培养，为组织上选人用人储备人才，确保开展一次竞争，成果多次运用。要健全服务管理制度。对竞争性选拔产生的干部，原则上都要明确1年的试用期，试用期满考核合格及时转正，不合格者视情况退回原单位、转任同级别非领导职务或降职使用。同时，实行最低服务期制度，原则上3年内不得调整岗位，不得再次参与竞争性选拔。

二是探索考用分离制度。建议将干部直接考任具体的领导职位，改为由考试取得一定层次的领导职位任职资格，由组织部门对拥有一定层次领导职位任职资格的人选根据需要进行考察、任用。一方面，变考任结合为考任分离，把考试的命题、组织及阅卷工作与考察、任用等相剥离，从而更加独立公正。另一方面，变职位考试为资格考试，应试者只能取得相应层次职位的任职资格，而不是领导职位，有利于组织部门好中选优，也有利于完善后备干部制度。

三是建立定期评估机制。建议探索建立一套科学的考核评价体系，定期对竞争性选拔工作本身进行评估，通过分析评估，及时发现竞争性选拔在制度和方法层面存在的问题和不足，切实提高竞争性选拔科学化水平。具体操作中，应重点加强三个方面的评估：加强对选拔方式的评估，重点评估竞争性选拔方式是否有效、程序是否科学、适用范围是否合理、资格条件设置是否恰当等等，不断优化工作流程，完善方式方法。加强对选拔主体的评估。重点通过竞争性选拔与常规选拔产生的干部能力素质、成长周期等方面的对比分析，检验竞争性选拔的科学性和优越性，确保竞争性选拔真正达到竞争择优的目的。加强对选拔效果的评估，重点探索建立竞争性选拔公信度社会调查机制，定期就竞争性选拔的公开度、公正度、公信度进行民意调查，形成改进竞争性选拔工作的有力“杠杆”。