新形势下基层国库监管面临的挑战与对策

摘要：金融、财税体制改革的深入和国库业务电子网络化水平的提高，对基层国库监管提出来了新的挑战，本文在分析金融、财税体制改革和国库业务电子网络化给基层国库监管带来风险的基础上，有针对性地提出了可行的对策和建议。

关键词：国库业务；监管职能；国库监管

近年来，随着财税国库管理体制改革的深入，中央银行履行“政府的银行” 职能，需要国库工作从单纯服务向服务与监管并重转变，基层国库监管面临着新的机遇和挑战。在国库业务发生深刻变化的形势下，如何运用新观念、新思维开展对国库新业务的有效监管，促进国库管理工作水平的提升，是基层国库必须研究和探索的重要课题。

一、当前基层国库监管面临着新的挑战

随着金融、财税体制改革的深入和国库业务电子网络化水平的提高，国库资金风险点日趋增多，风险防范范围日益扩大，确保资金安全的难度显著增大，基层国库实施国库监管面临新的挑战和考验。

（一）现有国库监督手段不适应核算风险前移的要求。国库资金清算方式的改变，使国库作为独立的核算主体，直接处于资金清算的第一线，致使国库资金风险点前移，直接面临防范外来风险的考验，对事前、事中控制和国库监督提出了更高更严的要求，但现阶段国库会计监督管理欠完善，很多时候无法实施有效的事前和事中控制，主要表现为：一是内控约束软化。岗位设置与国库人员不足的矛盾加剧，按新的操作规定要求，基层国库人员配备普遍不足，兼岗现象普遍存在，致使内控制度执行、会计核算质量和风险防范大打折扣。同时，现有制度还没有对电子信息、电子票据等新业务出台明确，具体、规范、全面的管理制度，国库业务在电子网络和信息监管上存在制度盲区。二是国库监管技术手段明显落后。目前，国库部门行使监督职责，偏重随机监管信息的获取，缺乏完整、连续监管信息的收集分析；偏重个人经验、感性评价，系统全面、过程控制、科学评估在国库监管中的运用较少；偏重直观、表象的监督，追根溯源、连续跟踪，进行深度监督较少，原有手段多停留在对纸制的帐簿、报表、凭证的事后监督。

（二）财政体制改革增大资金风险范围致使国库监管难度加大。随着国库集中支付改革的实施和单一账户体系的建立，国库业务发生了深刻变化，预算资金在收支领域出现核算风险和政策性风险的范围扩大，加大了国库监管难度。

一是预算收入收纳过程中的风险。预算收入收纳过程中存在一系列风险，如混税混库风险，为完成税收任务，调优收入结构，通过改变税种、混税混库的办法来完成考核任务；如“空转”收入风险。财税任务为突出政府政绩，实行空转虚增财政收入；还有延解积压风险，在表现形式上手段也是多种多样，一些国库经收处收到的税款不按规定上解，甚至按旬、按月上解，延解占压税款，造成税款上解周期长，影响税款入库进度。

二是预算收入拨付过程中的风险。集中支付改变了原有的库款支拨方式，而其监管却未得到及时跟进和加强。实行国库集中支付出现了预算单位超范围使用授权支付的问题，预算单位将一些较大的采购项目进行拆分，尽量申请授权支付，保留实有资金逃避监督；又如实际上存在的非预算或超预算的拨款，拨款用途的填列也没有统一的文件规范，国库部门缺乏相关的资料，难以把握拨款的正确用途。此外，财政拨款凭证管理欠严谨，由预算单位人员传递票据，这些都给国库资金留下了安全隐患。

三是预算收入退库过程中的风险。退库业务政策政出多门，有的退库既有财政部的文件又有国家税务部门的文件，执行政策时易发生偏差；一些企业为减轻税负钻营政策空子套取政策性退税，更有不法企业采取欺诈手段，弄虚作假骗取出口退税、先征后退、超缴、多缴退税，这些都使国库监管面临较大的核算风险和政策性风险。

四是预算监管体制自身的风险。实施集中支付改革之后，银行申请清算垫付资金，可能出现银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金的问题。只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，央行国库就会及时划转，至于银行的清算金额是否是当天实际发生的垫付金额，国库部门无法知晓。

（三）对系统网络风险的监管亟待加强。当前国库会计核算系统主要存在的安全隐患主要有：一是计算机病毒风险，目前，国库核算系统通过系统向上级国库上报日报，使用的是半开放的MT及NOTE网络模式，极易使处在中心的国库核算系统受到病毒侵害。二是网络非法侵害。由于国库会计核算系统业务用机和其他机器处于同等地位，内联网上任何一台机器，只要安装了国库会计核算系统，就有可能作为客户端登陆服务器进行非法操作。三是应用系统本身设计缺陷引发的风险，如系统访问控制不严密；缺少对通信传输操作的控制，未能真正实现岗位互控的作用。四是系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制，仍需人工操作，有着很大的随意性。

二、加强国库监管的对策与建议

（一）以人为本，加强国库监管队伍建设。一是要重视国库队伍的建设。选拔、培养政治素质高、业务能力强、掌握财税金融专业知识的优秀人才充实到国库监管队伍中；二是加强国库监管工作的业务培训。组织基层国库人员培训,不仅要学习金融法规和本身业务，还需要增强监管意识，提高监管能力，提高监管人员财税方面的政策法规水平，真正做到学法、懂法、用法，寓监管于服务之中；三是搭建国库监管人员的工作交流平台。定期或不定期的举办交流研讨会，搭建国库监管工作的交流平台，广泛介绍国库新业务、剖析国库监管案例、分析财税金融体制改革新动向等，多角度、全方位提高国库监管人员的业务素质、风险意识、创新意识，大局意识、综合素质和履职能力，培养一支既懂国库理论又有实践工作经验、熟练掌握现代化监管手段的国库监管队伍。

（二）严格内控，加强国库事中监督。国库监管不局限于事后监督，更应加强事中监督，同时国库监管不能仅限于帐平表对基础环节，而应把重心放在国库资金风险上，加强对国库规章制度执行的监督，利用现代化的管理手段，增强国库监督的力度。完善内控管理办法，规范业务操作，遵循有效性、审慎性和全面性原则，把国库业务的全过程和所有风险都置于管理制度之中，通过实施有效的内部控制，确保各项职能的充分实现。

（三）更新观念，加强国库业务监管。一是加强对银行监管。针对集中支付改革后预算资金拨付业务发生的新变化，及时调整监管思路，重点加强对商业银行零余额账户及财政资金支付清算业务的监管。二是加强预算收入支拨、退付的监督管理。严把柜面审核关口，依据政策法规，业务操作流程，合规开办业务，严拒不合规业务。三是加强对计算机网络风险的监管，优化和完善新系统及内部网络建设。与科技部门建立沟通协调机制，针对新系统及网络方面存在的问题和风险，制定切实可行的监督和防范措施，加强国库业务用机使用的管理；四是提高事后监督工作的效率，及时进行风险提示，为国库资金安全和国库会计核算质量保驾护航。

（四）完善法规，强化国库监管职能。针对国库工作面临的新情况、新问题，及时修订《中华人民共和国国家金库条例》及其《实施细则》，以法律的形式明确国库的监管地位、赋予国库检查监督和处罚权力，确保国库监管的权威和地位；二是加强内控制度建设，建立内控机制平台。根据国库业务的发展，建立健全科学规范的国库内控制度体系，不留内控死角，充分运用现代信息技术，开发内控预警机制平台，建立监管预警系统，消除风险隐患；三是建立健全国库业务实施细则和操作规程，确保国库业务操作规范，确保国库监督职能的有效发挥。

（五）创新手段，提高国库监管能力。一是加强信息沟通，提供及时有效的监管依据。密切财税库行工作交流，及时通报最新的制度信息，增强监管的权威性和时效性；二是加强监管制度建设。制定详细的监管办法和监管程序，使国库监管工作制度化，增强国库监管工作的规范化和程序化；三是利用现代科技手段提高风险防范能力。开发监管系统，采用简便实用的监管指标体系，简化手工操作，为国库监管工作提供提供必要的业务系统支撑平台；四是加强央行各职能部门协调配合，形成内部监管合力，形成“大监管”的格局，促进人民银行经理国库职能的有效履行。

参考文献：

1、黄红梅，“当前国库监管存在的问题及对策研究”，《.武汉金融》，2005年第3期；

2、王家红，“基层人行履行国库监管职能的思索”，《金融会计》，2005年第10期；

3、柳晓春，“加强国库监管工作的难点及对策”，《内蒙古金融》，2006第6期。

（作者单位：国家金库宜章县支库）