城市社区自治组织在社区管理发展中的困境及其破解

摘要：社区自治组织是实现社区自治的组织载体和中介桥梁。目前社区自治组织在发展过程中面临着一些困境，使其自治功能的发挥受到抑制，也影响了社区自治的进程。本文在论述社区自治组织特点的基础上，分析了社区自治组织在社区管理中的重要作用，对社区自治组织在发展过程中的困难进行了客观归纳，并提出了破解发展困境的具体策略。

关键词：政府；社区组织；社区自治组织；社区管理

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-000-01

社区是一种社会基层单位，社区的发展和进步程度在一定程度上反映了社会主义市场经济体制和城市管理体制的改革力度。社区自治组织是社区建设的主体力量，是促进社区构建的重要环节和关键因素。社区自治组织的发展不断推动着城市管理基础建设和基层民主政治建设。

一、社区自治组织的特点

作为社会的一个缩影，社区是一个区域性的社会生活群体。社区组织是社会组织的有机构成要素，也是社会构成的重要组成部分。社区居民的日常社会生活和社区活动都是以社区组织为载体而进行的。所以总的来讲，社区组织“是一个完整的有机的社区组织系统，这些社区组织执行着一定的社会职能，完成特定的社会目标，并能通过各自不同的关系而相互连接成社会系统”。目前社区建设和发展的目标是建立健全社区自治组织。与社区组织相比，社区自治组织的优势主要体现在三个方面。其一，社区自治组织具有较强的独立性，其行动不受外界指令的控制和限制。这一特点保障了社区自治组织以独立主体的资格采取具体行行动。同时，独立主体资格的确认，在一定程度上扩大了社区内具有同样特征的组织的数量范围。其二，社区自治组织具有较强的创生性。它不像社区组织那样，运行要依靠于政府在人力、资金和制度上的支持，而是一个可以自行组织、自行演化的有机体。其三，社区自治组织具有较强的自治性。社区自治组织的自治性不同于行政组织的官僚化也不同于企业组织的自利性，而是强调通过成员之间、组织之间平等、信任、协商的运行机制来维持一个开放的系统。

二、社区自治组织在社区管理中的重要作用

(一)社区自治组织是承担政府社会性职能的重要力量

实践证明，政府不是全能的，市场也有失灵的时候。社区自治组织建设正是在市场和社会在改革体制背景下进行的一种社会整合。在市场经济体制之前，我国城市管理采用的主要是行政控制和动员体制的“单位制”方式，居民委员会以户籍为单位将人们组织起来进行管理。也正是因为居民委员会所组织起来的成员从属于特定的单位或政府，因此其在城市社会生活中没有产生太大的影响。随着社会主义市场经济体制改革和现代企业制度的不断深化，政府和企业的社会性职能逐渐脱离出来，因此市民社会及社区必须承担起这一职能。此外，随着单位体制的解体，涌现出了大量的社会人和社会性事务，传统的的街居体系面临着前所未有的困难和挑战，社区自治组织应运而生，其不受行政指令的控制，社区成员通过协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理社区公共事务，使社区逐步进入自我维系状态，自动承担起以前属于政府的社会性职能。

(二)社区自治组织有利于促进社区经济的建设和发展

在社区管理中，满足居民物质文化需求是应有之义，提高居民的生活质量要以完备的社区软硬件基础设施做保障，因此发展社区经济成为社区管理的重要任务。就目前的情况来看，发展社区经济的方式主要有两种，一种是创办社区经济实体，例如现在大部分街道办事处兴办的企业就属于社区经济实体。另一种是发展社区服务业，由居委会自己创办的收费性项目和管理型收费社区服务业。其实居民也可以自己创办社区服务业，由居委会协助办理营业执照和提供场地，以收取租金和管理费的方式来进行。现在，随着社区经济的不断发展，一些社区自治组织也投资兴办起社区经济实体来获取创收，而且这些经济实体已形成一定的规模，成为促进社区经济发展的重要力量。社区自治组织的存在对于社区环境的改善和居民生活质量的提高，起到了积极的促进作用。

(三)社区自治组织是创建现代化新型社区的中坚力量

积极创建现代化新型社区是社区自治组织的自治内容和自治宗旨。社区自治组织产生和存在的目的就在于通过其管理本社区事务，让社区居民在自我管理、自我教育和自我服务中，不断推动社区各项事业的发展，不断提高和改善社区居民的物质文化生活水平。从政府职能的转变来看，社会性职能从政府中脱离出来，转移到社区基层组织上来，社区自治组织成为推动社区发展，实现社区民主自治的主要形式和重要力量。贯彻落实科学发展观，从建设和谐社会的大局出发，社会发展的导向要求我们必须把各项工作落到实处，全面加强基层建设，尊重和维护社区自治组织的法律地位。现代社区管理制度框架也已经逐步形成，民主决策和民主管理的工作机制也已基本建立。正是由于社区自治组织本身的自治性和民间性，使它可以将社区居民的力量有机整合在一起，既为实现居民的自身利益提供理想的参与方式和表达途径，同时促进了社区成员对社区事务的有效参与。

三、社区自治组织在社区管理中的发展困境

(一)社区自治组织受行政体制的控制过多

我国社区建设正处在一个尴尬的环境之中，一方面社区自治网络正在加紧建设，而另一方面基础政权建设也在不但加强。我们目前的社区管理体制基本上采用的是以党组织——街道办事处——居委会为主线的管理体系。从中我们可以看出党组织对于社区的建设和发展起着主导性的作用，社区建设不再直接受国家行政体系的干预。随着政府转移对社区事务的管理权，街道办事处的行政权力却越来越大。中办发23号文件要求在以后的社区建设中，具体事务不再由街道党工委管理。但是实际上，在区委的授权下，街道党工委仍然把持着社区管理中的决策权、干部任免权、监督权和基层管理权。也就是说街道公共委始终没有放弃政治领导者的角色，仍旧领导和监督社区行政。社区自治组织本应有较强的独立性，其行动本不应受行政体制的过度干预，但是事实上依然受街道办事处的控制。由于缺少自我活动的空间，在社区建设中社区自治组织的功能和作用的发挥受到了限制。行政体制对自治组织过度的控制，让社区自组织的生存环境不容乐观。