当前部分行业产能过剩情况及化解建议

去年以来，我国部分行业产能过剩问题再次引起各方高度关注。中央经济工作会议提出，要将化解产能过剩矛盾作为2013年工作重点。企业十分关注有关政策的制定和实施情况。为此，中国企业联合会于年初专门成立调研组，对钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝4个行业的部分会员企业进行了调研，听取了企业负责同志对此项工作的意见和建议。

一、当前钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝行业产能过剩的情况及原因

根据企业提供的材料，结合有关统计数据分析，当前钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝4个行业都存在明显的甚至严重的产能过剩现象，特别是阶段性、结构性的产能过剩。2012年，我国粗钢产能约为9.5亿吨，粗钢产量7.2亿吨，产能利用率为75.8%；水泥产能约为30.0亿吨（其中新型干法水泥28.5亿吨），产量21.8亿吨，产能利用率为72.7%；平板玻璃产能约为10.4亿重箱，产量7.1亿重箱，产能利用率为68.3%；电解铝产能约为2850万吨，产量1988万吨，产能利用率为69.8%。由于产能过剩，这些行业恶性竞争加剧，产品质量下降，环保事故频发，资源利用效率低下且浪费严重，同时也造成企业普遍经营困难。2012年，中钢协所属的80家会员大型钢铁企业实现利润仅15.8亿元，同比下降98.2%，亏损面为28.8%；水泥行业在很多地方价格出现倒挂，全行业实现利润657亿元，同比下降32.8%；平板玻璃行业实现利润仅为9.8亿元，同比下降66.6%；电解铝全行业长期处于负利运行状态，企业亏损面高达93%。

尽管如此，上述行业仍存在大量在建、拟建产能，如不及时进行调控有效化解，产能过剩状况还将进一步加剧。钢铁行业，目前在建产能仍在3000万吨以上。水泥行业，目前在建、拟建的新型干法水泥生产线210条，其中100条预计今年建成；自2009年国务院38号文下发至今，全国共新建623条水泥生产线，比文件出台时核定的418条多建205条。玻璃行业，目前在建、拟建的生产线仍有30—40条；2009—2012年，全国共新建浮法玻璃生产线近100条。电解铝行业，西部地区在建、拟建的产能还有1000多万吨，到2015年新旧产能将达到4000万吨以上，远远超过“十二五”规划的2400万吨的目标。

导致这些行业产能过剩的原因较为复杂，既与我国经济特定的发展阶段和产业结构密切相关，也存在许多体制、机制和政策等方面的原因。概括起来可以归结为以下几个主要方面。

（一）产能调控方法缺乏科学性和约束力

2003年以来，针对钢铁等行业出现的“产能过剩”现象，政府相继出台了一系列产业政策以抑制盲目投资，但是，由于预测的需求量远远小于我国经济发展的需求，导致产业政策背离了实际。以钢铁工业为例，按照有关部门的预测，2005年我国粗钢需求量为1.4亿吨，而当年实际消费3.5亿吨；2010年粗钢需求量为3.2亿吨，而当年实际消费约为6亿吨；实际消费量高出预测需求量1倍左右。在有色金属和水泥等行业也存在同样的问题。由于调控和政策是依据较低的预测需求制定，导致中央政府无法主动做好产能和投资规划，地方上了一些项目后得到实惠，形成了攀比效应。另外，在产能调控政策落实过程中，由于措施不到位，查处力度不够，产生了“重审批，轻监管；重制度，轻执行”的不良倾向，结果往往是控住了守法合规企业，而放任了违法违规企业，造成无序发展、无序上项目的恶劣后果，严重削弱了产业政策和政府部门的权威性和公信力。除了总量，对结构的预测也出现了较大偏差，例如，钢铁行业上马的大批具有较高技术含量的板材项目，目前成为过剩产能的重灾区，总体效益明显下滑。这说明，在经济高速发展阶段，影响行业发展的因素十分复杂，具有很大的不确定性，客观上如何准确预测需求量是要很好研究的问题；另外，在市场竞争比较充分的领域，是否要以总量控制为主要手段的产能调控政策也值得思考。

（二）地方政府GDP政绩观下的扩张强度和行为错位

钢铁等四大行业对地方GDP、税收和就业的贡献度很高，各地均将其列入支柱产业。地方政府在GDP政绩观下，在这四大行业中扩张强度和行为错位表现得非常明显。一是尽一切可能扩产能和上项目。例如，2003年后新增的电解铝和氧化铝产能，80%以上都是未经过国家有关部门批准的产能；一些地方政府抢在2009年国务院38号文正式出台前突击核准、备案了一大批玻璃项目，“确保”了50多条浮法玻璃生产线的合法上马。二是利用低价工业用地或厂房、税收返还、补贴、违规贷款、压低水电价格等优惠措施，推动企业在本地盲目扩大产能。三是干预企业生产经营计划，以行政命令取代企业竞争行为。市场不景气时，一些企业或某些生产线本应停产减产，但是，由于各种原因，有的地方政府强令即使亏损也要继续生产，扰乱了市场秩序，人为恶化了整个行业生存环境。

（三）执法不严助长有的企业违规生产

有关主管部门的监督执法不能做到尽职尽责，对产品质量、节能环保、安全生产等国家标准的监督执法不力，给一些违规企业留下了很大的获利空间。例如，有的钢铁企业大幅减少冶炼时间，有的水泥企业违规改变原料配比，既降低了生产成本又增加了产量，但是将质量隐患和长期的公共安全问题留给了社会；有的氧化铝和电解铝企业减少环保配套投入，违法排污，对地表和地下水造成了严重污染；许多地方环保部门满足于临时检查，造成一些企业的环保设施白天开晚上关、来人开走人关等屡禁不止的现象。执法不力事实上造成了有的企业大胆“闯红灯”，产生了“惩优奖劣”恶劣后果，严重扭曲了市场信号，在一些合法合规企业缩减产量，勉强支撑的情况下，一些社会资本还能够一拥而上，从容扩大产能。

（四）市场性兼并重组力量不足

从欧美、日本的产业发展历史来看，市场力量推动的政府支持以企业为主导的并购重组对化解产能过剩发挥着重大作用。我国钢铁、水泥、电解铝、玻璃等行业在本世纪初也开始出现了系列并购重组，但行业的产能过剩问题却愈演愈烈，关键在于中国的并购重组多半是行政主导下的非市场化重组，很多地区的并购重组是以政府为主导，以做大本地区产业为目标，因而这种并购不仅无助于化解产能过剩，而且加剧产能过剩。现有的财税体制下，除了被央企收购，地方政府对外地企业兼并本地企业，以及本地强势企业将资金投往外地，基本上不会持积极态度，导致市场化重组的现实可能性下降。

（五）企业退出存在客观和主观障碍

地方政府出于稳定财税基础、保护和增加就业、维护社会稳定等方面考虑，即使是濒临破产的企业，也会对其施以信贷、财税等多方面的援手，尽最大可能维持企业生存，减少了落后产能和劣势企业的正常淘汰。另外，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝四大行业都与我国城镇化进程高度相关，许多企业对我国未来的需求增长仍有较高期待，在国家没有及时有效地引导与支持企业转型，产业资本没有更好出路的情况下，即使经营状况不佳，企业也千方百计坚持不退出。

二、化解部分行业产能过剩的若干建议

从调研企业反映的意见来看，化解产能过剩是一项十分艰巨的任务。在我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进的背景下，化解产能过剩，中央和地方需要统一思想，形成共识，上下联动，明确责任，要将优化存量、调控增量有机地结合在一起，疏堵结合、分业施策、多管齐下，着力构建有助于产业结构优化的体制机制，营造公平竞争的市场环境，科学引导企业的经营和竞争行为。

（一）统一思想，形成共识，上下联动，明确责任

化解产能过剩涉及许多地方和企业的利益，对政策的协调性和系统性有很高的要求。只有形成政策和工作合力才能推动，只有明确工作责任才能落实。在化解产能过剩方面，中央和地方必须统一思想，形成共识，上下联动。建议以国务院的名义下发“化解部分行业产能过剩的若干意见”，提出重点任务和目标要求，明确发展改革、国资、工业和信息、环境、质量、国土、建设、工商、财政、金融等相关部门的职责，分工负责，协调推动。

化解产能过剩要疏堵结合、标本兼治。短期以治标为主，突出“控制总量”特别是严格控制增量。要暂停审批以扩大产能为主要目的的新项目；完善现有审批制度，审批过程要公开透明，项目论证和审批结果需要接受公众监督。长期以疏为主，尊重市场竞争和产业发展规律，减少对微观经济的直接管制和干预；逐步改变“总量控制”的产能调控思路，以及建立在此基础上的项目审批准入制度，改审批制为核准制、备案制。要相信市场和资本的理性，纠正主观认定产业技术路线，硬性要求产品结构达到一定数量比重，以单体设备作为判断产能先进与否等传统做法，代之以提高产品质量、能源消耗、环保水平、劳动安全、职业健康等标准，引导企业生产投资行为。按照“政社分开”的原则和方向，支持行业协会建立产能、产量、价格、效益等预警机制，为企业经营发展提供充分的信息服务。

（二）弱化地方政府的投资扩张产能强度，强化对产能过剩行业中民间资本的疏导

在目前的财税体制下，地方政府为了推动地方经济发展、增加财政收入和解决居民就业而招商引资、鼓励企业扩大产能和产量，做了大量卓有成效的工作，但在有的地区、有的行业也出现了企业过度进入、过度投资和过剩产能，在一些地方甚至鼓励和补贴了难以被市场消化的产能。为此，一方面以转变政府职能为突破口，通过改进对地方政府考核及财政手段，弱化地方政府的投资扩张产能。改革以考核GDP 增长为重点的政府政绩考核体制，从主要考核GDP指标转向全面客观考核政府治理水平，从政府内部的自我考核转向内外考核相结合，让公众意见有更多参与权，把经济发展质量、资源能源消耗和人的全面发展情况等指标反映进来；促进地方财政透明化与民主化，凡涉及政府补贴、税收优惠或返还、提供优惠贷款等行为，都应该公开公示透明。优化中央与地方之间的财税分配，使地方政府的财力和事权相匹配，弱化地方政府投资动机。要加强中央财政转移支付的“全国一盘棋”作用，支持地方经济发展和民生改善。另一方面，要通过经济和市场手段，强化中央和地方政府对民间资本的疏导，对于产能过剩行业的新进企业和新增产能严格把关；对于已有企业，通过落实关于民间投资36条及其实施细则，支持其向国民经济的短缺领域发展；通过落实创新型国家战略，支持其向高品质、高附加值、低能耗方向转型。

（三）提高产业准入的环保和产品质量门槛，出台更加严格的节能环保强制性标准

钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃等行业，均属于“两高一资”型的产业。要根据经济发展和产业进步要求，运用市场经济办法，较大幅度提高这些产业的安全、环境保护、能耗和产品质量的门槛。需要适时修订《产业结构调整指导目录》，出台更加严格的节能环保强制性标准，推动钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃行业绿色发展。钢铁工业可以参照欧、美、日等发达经济体20世纪80年代调控钢铁产业的做法，在《钢铁行业规范条件（2012年修订）》的基础上，制定更加严格的能耗、减排和环保标准，特别是提高污水排放标准、大气污染排放标准、噪音防治标准等。可以通过提升国家建筑节能标准来引导水泥、钢材、玻璃等产业提升技术门槛，淘汰落后产能。可以在基础设施建设、医院学校等公共工程强制推行使用PC42.5级以上水泥产品，鼓励使用高性能、高标号混凝土，逐步增加特种水泥和制品使用量。可以进一步提高和规范建筑领域尤其是关系国计民生的基础设施领域用钢标准，强制推行三级以上高强钢筋，在工程机械、装备制造等领域逐步提高设计和使用标准。提高标准的工作，关系社会公共利益，牵涉面广，不宜采取一刀切的方式，应该在广泛征求行业协会、企业和利益相关方的基础上，采取局部先行的办法，鼓励有条件的地方和领域先试先行。

（四）加大统一执法力度，切实强化环保和质量执法监督

企业普遍反映，要坚持有法必依、执法必严的原则，减少干扰，切实发挥法规对企业优胜劣汰的强制性约束作用。应由主管部门牵头，对2003年以来建设的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃项目进行合规性、合法性调查，对那些不合规的擅自在建与拟建的项目，进行审组、整合，增强政策法规的严肃性；对钢铁等行业产能向西部转移问题要进行科学的论证、规划和管理，对于不符合产业政策、环保设施不配套的项目坚决不予审批；加强环境保护部门的权威，考虑实施环保系统垂直监管，扩大环境评价和执法检查权限，切实维护节能环保法律和标准，减少地方政府对环评审批的干预；加大环境保护、节能降耗、产品质量的监督检查力度，依法对违法违规企业实施罚款、停产整顿或关停；对主要污染物排放不达标的地区，要暂停增加主要污染物排放项目的环评审批；进一步加大对劳动用工、土地征用、税收缴纳等法规的执行力度，增加用工不规范、偷税漏税企业的违规成本，促进正常的行业优胜劣汰；完善环保问责制度、环保政绩考核制度、地方人大的监督制度和公民参与的监督制度，尤其要解决被污染地区居民的维权难问题。

（五）加快推进产能过剩行业的并购重组，大力支持整合重组的主导企业

今年年初，工信部等12个部门联合印发了《关于加快推进重点行业企业兼并重组的指导意见》。调研企业认为意见总体上是可行的，希望能出台实施细则，尽快落实。同时，希望尽早出台配套鼓励政策，加大金融支持力度，简化收购程序，降低收购税费。

要把具有技术、资源、规模、管理、人才等发展优势，能够引领行业向清洁、节能生产转型的龙头企业，确定为产业整合重组的主导企业，国家给予配套政策支持；要保护龙头企业进行产业整合的积极性，在产能过剩的区域，龙头企业并购重组后，在一定时期内要严禁再上同类项目。把未经国家审批擅自新建的电解铝、水泥、钢铁、玻璃产能作为被整合对象，对于未经审批或是不具备全部合规手续的产能，中央应该从维护市场竞争秩序和保护生态环境资源等角度，进行全面评审，对不符合行业质量标准、能耗标准、环保标准、安全标准的产能，坚决依照相关法律法规责令限期停产整顿或关闭；对合格的给予补发相关手续。

要委托行业协会调查各行业合规产能和违建产能的总量结构和区域分布结构，根据行业的具体情况确定整合重组方向；要通过推进财税、金融体制改革激发地方政府推进企业并购重组的动力，消除企业跨地区、跨所有制的兼并重组障碍。在当前条件下，可以实行增值税和所得税“统一计算、分级管理、就地预交、集中结算”，探索建立跨地区并购的税收分成、产值分开统计制度。要对整合重组的主导企业给予一定年限的所得税减免优惠，对于经过国家审批建设的产能给予信贷、税收等方面的政策倾斜。对于同业竞争的国有企业，根据效率效益情况，应该从国有资本战略性调整的高度推动其并购重组，避免国有出资企业之间出现同质竞争，恶性竞争。要平等对待民间社会资本，支持民营企业参与国企重组，发展混合所有制企业。要进一步推动国有企业的市场化改革，提高其适应市场竞争的能力。另外，并购重组不应局限于同行业，还要培养视野更高的跨行业整合者，在关联行业之间的整合中，应该制定扶持政策，消除不合理的行业管制，例如，实行大用户直供电、煤炭钢铁企业联合重组政策等等。

（六）支持企业向国外转移部分产能，发掘国内市场需求

推动国内产业资本积极对外投资，提高企业全球配置资源的能力，对于化解产能过剩、提高产业国际竞争力具有重要意义。可以考虑调整相关产品的进出口关税，向海外转移过剩产能和向海外消化过剩产量。如果我国每年有10%—15%的钢铁产品出口，国内钢产量就可基本实现平衡；如果降低或取消电解铝出口的15%加征关税，鼓励高附加值铝加工产品对外出口，可以提高电解铝产能的消化能力。要鼓励相关企业积极“走出去”，到东南亚、俄罗斯、几内亚等资源能源富集的国家和地区进行生产，把部分耗能高、污染大的生产环节向海外转移。

要积极拓展部分过剩产能的下游应用领域。应鼓励和支持轻量化铝的应用，充分挖掘电解铝下游的铝加工产品产能，加大铝材在海、陆、空运载工具中的应用比例；应鼓励和支持钢铁企业开发高档次、高强度的建筑用材，开发用于石油、天然气、造船和汽车工业的管线和板材，占领原来依靠国外进口的高档产品市场。

（七）建立基金，支持企业转型发展

产能过剩的微观表现是企业产品同质、产业同构，推动企业转型发展，走出“同质化”竞争，实现产品和服务的多元化和差异化是消化过剩产能的重要手段。当务之急，要发挥财政资金的先导作用，支持企业创新发展。可以设立创新发展基金，支持和引导部分过剩产能行业加大研发力度，不断提高产品的技术含量和附加值，推动企业转型升级；可以设立市场拓展基金，推动企业不断拓展应用领域；可以设立产业合作基金，推动产业之间的合作发展。例如，鼓励钢铁和水泥企业合作向建筑业等下游延伸，联合研发和生产新型模块化建材，提高建筑业的工厂化生产水平。

（八）尽快消除企业退出障碍，建立企业退出的援助机制

优胜劣汰是市场竞争的根本法则。化解产能过剩将涉及相当一批经营不善的企业，要尽快消除企业退出障碍，充分发挥市场调节机制的作用。对于无论在资源能源节约还是在环保水平上都已不符合国家节能减排要求的技术设备，除少数交通不便、市场容量有限的边远地区外，原则上一律淘汰（比如水泥小立窑）。对工艺落后，失去发展条件和竞争优势的产能，要组织安排政策性转型，帮助其退出市场。应该设立产业组织调整援助基金，用于这类产业中需要退出企业的经济补贴，补贴重点放在企业职工养老保险、医疗保险、失业保险的统筹接续、职工再就业培训、再就业补贴上；采用减免税收、收购报废、提高固定资产折旧率、对退出企业购买专利给予一定补贴等措施，帮助企业退出或转产；对自愿淘汰的企业，政府要出台补贴支持政策，如设立淘汰落后的专项补偿金，用以支持解决好职工安置、企业转产、债务化解、土地重新评估再回购等实际问题。