行政法中的个人信息保护问题探究

摘 要： 随着信息时代的到来，行政机关及其他信息处理机构获取和保存了大量个人信息，但其在对个人信息收集、使用等环节都可能会造成公民个人信息的泄露、扭曲和不当使用，给公民隐私权和人身、财产权利带来潜在危害，因此，个人信息保护受到了社会的极大关注。在个人信息保护呼声日益强烈和公民信息泄露事件频发的社会背景下，从行政法角度分析加强对个人信息的保护意义重大。

关键词： 行政法；个人信息保护；信息公开；个人信息保护法

一、个人信息的概念与特征

信息是一个国际性的词汇，在日本将信息称为情报，在我国台湾地区称之为资讯。“信息是物质的一种普遍性和本质属性。事物的特征通过一定媒介使其他事物感知，这些能被其他事物感知的，表征该事物特征的信号的内容即为该事物向其他事物传递的信息”。因此，信息是公民特征的外部表现形式，每一个公民都通过这些信息表现出的特征与他人相区别。

个人信息具有以下特征：

第一，个人信息保护主体为自然人。目前世界上绝大多数国家在立法上普遍将个人信息的主体限定在自然人范围，对企业以及其他组织在立法上采取否定态度。

第二，个人信息具有可识别性。他人可以通过资料、数据等公民信息准确定位某一公民的具体身份、职业、家庭等个人关键信息。

第三，个人信息具有可积累性。随着信息时代的到来，人们可以采集、加工信息，并在现实的活动中使公民信息所蕴含的价值得到实现。

二、行政主体收集、处理和利用个人信息的要件

（一）收集、处理和利用个人信息需有法律依据 。行政主体收集、处 理和利用个人信息是行政事实行为，从较抽象的角度来讲，任何公权力都应以追求公共利益为其目的，如果一个公权力行为不以公共利益为目的，则该行为就失去了正当性基础。公益是行政作用所无法免于考虑的，国家机关之作为倘若背离公益，将失去其正当性。而判断行政机关的行为是否符合公共利益，就在于行政机关的行为是否符合宪法和法律。

（二）特定的职责事务或特定的社会公共事务管理的目的 。《突发公共卫生事件应急条例》第39条第1款规定，医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援，对就诊病人必须接诊治疗，并书写详细、完整的病历记录，对需要转送的病人，应当按照规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医疗机构。此时，行政法授权医疗卫生机构收集患者和疑似病人的健康状况的个人信息，从而能及时地救治病人，有效地控制和消除突发公共事件的危害，保障公众身体健康和生命安全，履行好维护正常社会秩序的行政职责。

（三）告知或经个人信息主体的同意 。美国隐私权法规定了禁止公开的原则，规定行政机关在公开个人的记录以前必须首先通知被记录的人，征求他的意见，在没有取得个人的书面同意以前不能公开关于他的记录。

（四）保证个人信息的正确、完整、最新、安全和隐秘 。个人信息反映信息主体的人格形象，不正确、不完整和不时新的个人信息将影响行政决定的正确性和合理性。因此，行政机关在对任何人作决定时，其所运用的档案的记录，均应保持正确、完整及最新，以使其在作出决定之时，能合理保证对该个人具有相当的公正性。此外，行政机关应当采取适当的行政性、技术性及物理性保障措施，保障记录的安全与保密，防止可能对记录的安全与完整造成的任何潜在的威胁与损害。

三、我国现阶段对个人信息法律保护的现状及缺陷

（一）我国目前对个人信息保护的法律规定 。个人信息的法律保护问题是随着信息社会的不断发展而出现的一个新的社会问题。我国由于传统观念、信息产业、科学技术以及立法规划等方面的落后，曾经在很长的一段时间内没有给予个人信息的保护以充分的重视，因此，直到现在，我国仍然没有制定出一部专门保护个人信息方面的法律。

目前我国法律、法规、规章及司法解释直接对“个人信息”加以保护的条款数量相当有限，其中，《中华人民共和国护照法》和《中华人民共和国身份证法》是仅有的两部全国性的法律，其中直接规定了“个人信息”的保护问题。

（二）目前我国在个人信息法律保护方面的缺陷 。随着时代的发展，计算机已成为个人信息处理普遍使用的工具，这也直接导致了全球范围内个人信息保护立法的高潮，究其原因在于，计算机具备超强的信息处理能力，但是其对个人信息缺乏保护能力，很多个人信息可以轻易地被不法收集和利用，而且，这种现象已经成为某些行业的“正常”现象，这种现状在没有制定个人信息保护法的国家更为严重。我国有关个人信息保护的法律存在诸多不足。

四、建立我国个人信息的行政法保护制度

（一）制定个人信息保护法 。行政信息公开法、个人信息保护法和行政程序法是构成行政信息公开制度的主要法律。信息公开是对社会公众的公开，而个人信息保护法中的个人信息仅对信息主体公开，对社会公众则是限制公开。所以，从行政机关将所持有的个人信息对信息主体公开这个角度来说，个人信息保护法属于行政公开法律范畴。同时，行政机关收集、处理和利用个人信息的整个程序不仅向信息主体而且也向社会公众公开。

（二）协调个人信息保护与行政信息公开 。尽管行政信息公开法和个人信息保护法都属于行政信息公开法律的范畴。但是，知情权与个人信息权的对立是不可避免的，两者构成一对矛盾。如何处理它们之间的关系成为必须解决的实际问题。

利益衡量的方法不失为解决个人信息权与知情权的冲突的明智之举。协调两种权利的冲突就必须解决好不同利益之间的关系，即在公众的了解利益和个人信息的人格利益之间进行取舍。适用利益衡量方法的前提是两种利益互为矛盾，其中一方面利益的实现可能导致另一方面利益的减损。利益衡量的方法通过对两种利益的估量和平衡，选择价值更高的利益。从权利本质上看，个人信息权是一项民事权利，它通过赋予信息主体支配与控制其个人信息的权利来保护信息主体存之于个人信息上的人格利益。知情权主要是一种政治权利和社会权利，与行政信息公开制度相关的知情权更表现出政治权利的属性。在现代社会，随着民主政治的发展，公民对政治的参与度日益提高，知情权所体现的是公益性，它要求整个社会更加透明和开放，要求人们能有更多的机会了解和参与政治，而个人信息权具有个人性，与公共利益无关。

（三）构建公民信息保护的监督机制 。对公民个人信息保护的监督机制主要应当从以下方面着手，首先，应当以政府作为监督管理的主导，设立专门负责公民信息管理的机构，并明确其权责。其次，应当加强行业自律的监督管理，明确其应承担的相关责任和义务。第三，引入公众参与，使公民个人信息主体享有一定表达诉求的权利，强化公众对个人信息的保护意识。

（四）对个人信息主体的救济。随着行政权力的不断扩张，行政机关在收集、使用、公开公民个人信息时对公民个人信息也存在较大威胁。本人认为，当行政机关有以下行为时，作为信息主体的公民可以通过行政复议和行政救济渠道维护自身合法权益：一是行政主体对不应当公开的公民个人信息公开；二是行政主体对信息主体要求修改其个人信息的请求不予答复或拒绝的行为；三是行政机关非法披露相关信息主体重要个人信息的行为。 （作者单位：厦门大学法学院）

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