证券管理待解决的问题

一、确立科学的证券管理体制与棋式

尽管各国国情不同，证券市场可由不同部门或机构来管理，在管理方式上既可以以集中型管理为主(如美国)，也可以以自律型管理为主(如英国)，但有一点是共同的，即管理必须统一、一致。这是因为:证券市场具有统一性和整体性，不能人为地子以分割，分割的证券市场不能实现资金优化配置和提高资金效率;政府机构多头管理容易导致政出多门，管理制度与政策互不协调，不利于证券市场的健康发展。我国究意该如何确定证券管理体制，设置证券主管机关，一直是《证券法》制定过程中争论最为激烈的间题之一。有的主张人民银行应成为证券市场管理机关，有的主张财政部应成证券管理待解决的问题证券管理待解决的问题为证券管理机关，还有的主张计委或体改委应成为证券主管机关，并且提出了各自的理由和依据。

笔者认为，关于证券主管机关，应根据我国的经济体制和具体国情，同时借鉴外国特别是英美等证券市场发达国家的实践经验，从有利于建立统一、高效和“三公”的证券市场出发，着眼于切实保护广大投资者利益来设立我国的证券主管机关。因此，笔者主张，由国务院设立国家证券管理委员会作为一个部委机构，行使统一管理证券市场的职权;同时，规定国家证券管理委员会可根据需要设立职能部门和派出机构，据此将现在地方政府设立的证券管理机构改组为国家证券管理委员会的派出机构，以协调中央与地方在证券市场管理中的关系，调动地方的积极性。国家证券管理委员会可以由证券方面的专家、各有关部门(如中央银行、财政部、计委、体改委等)的重要官员和社会知名人士组成，其基本职能就是统一监管全国的证券市场。这种设计的理由和依据是:①有利于对证券市场进行专业化管理，提高市场运行效率。既避免多头管理可能出现的扯皮现象，也可避免部门之间的职能冲突;②作为一个独立的纯粹的管理机构，不受某一部门的操纵，公平地维护证券业和广大投资者的利益;③由于吸收了政府部门的代表和社会知名人士，因此这种设计有利于国家证券管理委员会协调各方面的利害关系，加强各方面的配合，从而实现对证券市场的全面综合管理;④有利于打破地区和部门分割，建立一个真正统一全面的证券市场。至于具体的管理模式，我们仍应在借鉴西方发达国家证券管理模式的基础上，结合我国的具体情况子以确定。美国的注重立法型管理严格而有效，有利于协调全国证券市场的发展;英国传统的自律型管理则更贴近于证券市场的实际，因此各有所长。从现在的趋势来看，美国也越来越注重发挥自律机构(证券交易所、全国证券商协会、清算机构、市政证券规章制度委员会)的自律作用，尽量减少政府对市场的干预;英国则开始注意加强政府(国务大臣通过授权SIB)对证券市场的管理与干预，从立法上保障自律管理的有效性。可见，世界上这二种具有代表性的管理模式正日益靠拢，相互借鉴。我们应看到这一最新发展趋势，在确定我国证券管理的具体模式时，既要注重政府立法管理的宏观调控作用，又要充分发挥证券交易所、证券商协会、证券登记清算中心等自律性组织的自我管理作用，使二者相互补充，互为完善，保证我国证券市场协调、健康、稳步地发展。

二、建立健全较为完备的证券法律体系

管理证券市场，在确定了管理体制之后，就必须明确管理机构管理证券市场的工具与手段。纵观世界各国的证券管理，我们可以发现，证券法规(包括证券交易所、证券商协会、证券清算机构、证券同业自我管理组织、专业中介机构等制定的自律性规则)是一个国家证券管理(广义上的证券管理)的基础。而世界各国有关证券市场的正式立法，主要有二种类型:一是通过几部主要的证券法规来管理证券市场，最具代表性的是美国。其作为管理证券市场的基础法规有:1933年证券法、1934年证券交易法、194。年投资公司法和194。年投资顾问法;一是制定一部综合性的证券交易法规作为管理证券市场的基石。如日本的《证券交易法》，韩国的《证券交易法》，1986年后的英国《金融服务法》。但是，无论是哪一种类型，其采用的国家除了基础法规外，都还有一整套配合性的法律规范及自律规则同时发挥作用。我国的证券法律体系应该是一个多层次的、功能较为完备的体系。在该体系中，起基础和核心作用的应是一部综合性的证券管理法，这是证券法律体系的第一个层次。第二个层次应是直接规范证券市场的不同方面的法律、法规和规章，包括公司法体系中有关股票、债券的部分，有关证券发行的法律规范，有关证券交易的法律规范，有关证券中介机构的法律规范，有关证券交易场所、证券商、证券业自律组织、证券管理机关的规范，有关证券投资者保护的规范，有关证券投资管理的规范以及有关证券纠纷的司法解释等。第三个层次应是适用干证券管理或对证券管理产生直接影响的其他部门法的有关规范，包括公司体系中有关股票、债券之外的部分，金融法体系中与证券管理相关的部分，市场竞争法、刑法体系中有关证券犯罪的部分，税法体系中有关证券纳税的部分等等。第四个层次即证券市场中各有关自律性组织制定的各项自律规则，它对国家正式证券法律规范起着不可缺少的补充作用。上述四个层次的规范组成一个规定严密、内容全面的法律系统，必将为证券市场的高效、有序和“三公”运作提供强有力的保障。

三、规范上市公司的运行

在我国，依法规范上市公司的运作，其实质是按照现代企业制度的要求，转换企业经营机制。由于历史和体制的原因，上市公司运作不规范而直接影响证券市场稳定、健康发展的间题显得尤为突出。规范上市公司的运作，要从规范上市公司的选择标准入手，对公司内部组织机构及其运作机制、有关股票的运作机制、风险与收益机制、外部监督机制等进行全方位规范。首先要规范上市公司的选择标准。目前我国股份制仍处于试点阶段，根据1992年5月15日的《股份制企业试点办法》，股份制企业试点的范围为:涉及国家安全、国防尖端技术的企业，具有战略意义的稀有金属的开采项目，以及必须由国家专卖的企业和行业，不进行股份制试点;国家产业政策重点发展的能源、交通、通信等垄断性较强的行业可以进行股份制试点，但公有资产股在这些企业中必须达到控股程度;符合国家产业政策的竞争性较强的行业，尤其是资金技术密集型和规模经济要求高的行业，鼓励进行股份制企业试点。这一规定存在着明显的缺陷:试点范围过于宽泛，没有突出重点产业和企业进行股份制改造的重要性和紧迫性，使得上市公司范围过于宽广，不能代表国家产业政策的倾斜方向;不利干加速国有企业彻底转换经营机制，建立现代企业制度。结果导致各行各业不分主次优劣一哄而上，资金得不到合理配置，同时又埋下了因上市公司本身存在的问题而产生不规范行为的伏笔。因此，为了从根本上杜绝上市公司的不规范运行，在选择上市公司时应有一个规范性标准，从国家产业政策和转换国营大中型企业经营机制为出发点，选择经营有方，业绩优秀的企业，将其改造成标准的股份公司和上市公司。其次，应规范公司内部组织机构及其运行机制。严格依照《公司法》及其配套法规，健全公司内部的各级机构，股东大会、董事会、监事会、经理层相互之间划清职责范围，互不越权，分工协作，造就一个良性循环的内部运行机制，从而在企业内在制度方面，确保上市公司行为的规范化。再次，在股票运作方面，包括股票发行、上市交易、回购、缩股、送股、配股、分红、转赠、继承等诸多环节，应该有章可循，有章必循。最后，规范公司内部的风险与收益机制，强化公司的外部监督机制。这是规范公司运作的核心环节。不解决风险与收益的间题，不实行外部监督，公司的规范化运作便无从谈起。所有者、管理者、雇员各自的身份应十分明确，风险与收益成正比。同时，来自公司外部监管机关、证券中介机构、证券交易机构以及整个社会的监督，也迫使公司运作规范化。

四、进一步完善以证券交易所(系统)和中国证券业协会为中心的自律机制，加强证券经营机构和专业中介机构的内部管理

现有的两家交易所和STAQ和NET两个法人股交易系统应进一步完善其会员(券商)管理制度和证券上市交易管理制度，尤其应强化各自的监督职能，对违反管理制度(规则)的行为(如:证券交易所明确禁止会员向股民透支买卖股票，而目前几乎所有的会员证券商存在或多或少地向股民透支的情况)必须依照章程和有关规则坚决处理。中国证券业协会为中国证券业的自律组织，虽然已成立三年多(1991年8月28日宣告成立)，但由于法律地位、职责、自律权限等均不明确，特别是与各会员之间缺乏必要的利益约束，因而它实际上几乎没有起到自律作用。针对这一情况，应该通过立法(如美国1938年马罗尼法)或主管部门认可(如英国国务大臣或SIB认可TSA)明确它的法律地位、职责、自律权限、与主管机关的关系以及其各项规则的效力，使其在主管机关的监管下(如美国)或在法律的框架内(如英国)发挥其自律功能。证券经营机构和专业中介机构的内部自身管理又是整个证券市场健康发展的基础。这些机构应强化内部管理制度和业务控制机构，运用完善的规章制度来调整和规范其内部各个职能部门之间以及与顾客的关系，包括职责分离制度、帐簿及各种业务记录的保存制度、业务交易的日常报告制度、客户资金与证券的妥善保管制度、保密制度等等，使证券经营机构和专业中介机构在法律、法规和主管机关的调整与监管之下，形成有效的自我约束机制。

作者：刘毅 单位：武汉大学经济学院