公共事业民营化改革中的政府治理能力提升探讨

摘 要：作为现代公共治理的基本方略，民营化已成为我国改善公共事业质量的重要选择。但是公共事业民营化在产生积极效应的同时也存在着一定的风险，需要政府切实提高治理能力加以应对。针对现实实践中存在的问题，政府需要在更新治理思维、转变政府职能、加强行政监管、优化制度设计、培育社会主体等方面努力，以促进我国公共事业民营化的健康发展。

关键词：治理能力现代化;公共事业民营化;改革;政府治理能力;制度设计

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）01-0013-04

基金项目：国家社会科学基金项目“西部贫困地区县级政府扶贫开发政策执行力问题研究”（12CZZ045）的阶段性成果;广西党校咨政类重大项目“进一步贯彻落实国家对广西的优惠政策研究”（2012ZZZD009）的阶段性成果。

作者简介：谭英俊（1980-），男，湖南茶陵人，广西行政学院公共管理教研部副教授、博士、硕士研究生导师，主要从事公共管理与公共政策问题的研究。

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这对政府治理能力提出了更高的要求。随着新公共管理浪潮席卷各国，进入21世纪以来，我国公共事业民营化改革的浪潮汹涌澎湃，成为公共治理的热点问题。事实上，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社会。”[1]350因此，提升政府治理能力以保障公共事业民营化健康顺利发展进而实现公共福祉，就成为当前的一个重大课题。

一、问题缘起：公共事业民营化与政府责任

作为一种提倡公平竞争、优化资源配置、提高生产效率、增加经济效益和社会效益的改革战略，公共事业民营化已成为当前政府新治理模式的重要选择。所谓公共事业民营化，其实质内涵是指通过民间资本在公共事业领域的介入，给传统上由政府垄断经营的公共事业市场注入竞争的元素，引入真正的市场机制。在公共事业中引进市场机制，意味着政府将鼓励民营企业与社会组织提品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把公共服务委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人，“更多地依赖民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求……在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他构作用的行动”[1]168的理念得到极大认可。民营化在促进投资和生产主体多元化，促进政企分开以及拓宽融资渠道、弥补资金不足、引入先进技术和管理等方面发挥着积极作用，对革除公共事业体制的种种弊端、建设“小政府，大社会”具有重要的作用。但是，民营化不是万能的，也存在着失效的地方。正如欧文・休斯所言：“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药。”[2]金融大亨索罗斯曾深刻地指出，“市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险”，“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来不应该出现的活动范围之内”。[3]理查德・布隆克也认为：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。[4]可以说，民营化犹如一个硬币的两面，在提供改善公共事业质量的同时也存在着诸如滋生寻租与腐败、损害公民权、破坏社会公平等诸多风险。这就需要充分发挥政府治理在其中的重要作用，政府责任的充分履行是公共事业民营化规避风险、实现理想功效的必要条件和重要保障。戴维・奥斯本认为：“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。”[5]可见，公共事业民营化并不是政府职能和责任的民营化。相反，当政府将公共事业转交给市场主体来提供时，为抑制民营化改革的风险与失败，政府保证公共事业健康发展的责任反而更加重了，因为“服务能够外包，但是治理却不能够。”[2]这就迫切需要充分发挥政府的治理作用，从而促进公共事业民营化健康良性发展。

二、我国公共事业民营化改革中政府治理能力现状与问题

虽然我国的公共事业民营化的发展较西方国家晚一些，但是早在20世纪90年代初期，一些地方政府的公共事业领域已经向民间资本开放，民营化逐渐兴起。2001年，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，鼓励和允许民间资本以各种方式参与经营性的基础设施和公益事业项目，开启了民营化改革的政策大门。2002年，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，第一次用文件的形式确定了市政公共事业改革的市场化方向。2004，《市政公用事业特许经营管理办法》正式实施，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章。其后，北京、浙江、广东、深圳等省市也相继出台了地方性公共事业民营化的政策法规，允许和鼓励民间资本和民营企业进入市政公用、教育、文化、卫生、体育、旅游等公共事业领域，大大推进了公共事业民营化改革的进程。2013年，党的十八届三中全会针对事业单位提供公共服务缺乏竞争、公益服务供求矛盾日益突出、供给方式单一、资源配置不合理、质量和效率不高的问题，强调要改革政府提供公共服务的方式，加大政府购买公共服务力度，使提供公共服务的事业单位有竞争。这更是为公共事业民营化的深度推进注入了强心剂。实践也证明，我国公共事业民营化在节约政府支出、提高生产效率和服务质量方面产生了一定的效果。但是我们也发现，当前我国各级政府治理能力与公共事业民营化的迅速发展还不相适应，还存在着诸多滞后的地方。

1.政府治理理念不新。由于传统思维的影响、认识上的偏差以及对自身既得利益的保护，一些地方政府及其官员在推进公共事业民营化上还存在保守的治理理念，推动公共事业民营化的动力不足。其一，部分政府官员片面解读“民营化”，把民营化等同于私有化，担心国有资产流失，认为受私有化追求自身利益最大化的驱使会损害公众利益，不能兼顾效率和公平，违背了公共事业的公益性，从而在内心拒绝接受;其二，公共事业民营化强调在公共事业领域中更少地依赖政府而更多地依赖市场，势必要求政府转变职能、重组机构、优化流程，这就意味着政府要撤销、合并、调整、重组部分机构和岗位，导致行政编制和职位级别发生变动，难免影响部分官员的工资福利和职务待遇，其间，一些官员将完全失去或部分失去原来掌握的公共权力和社会地位，自然难以得到他们的欢迎。其三，公共事业民营化还意味着传统命令指挥等强制性行政手段要更多地让位于平等协商和契约治理，很多政府及其官员还难以适应祛除权力优越感的时光，心理的不平衡感和抵触情绪在所难免。

2.政府职能转变不够。“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向;政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。”[6]我们遗憾地看到，目前我国各级政府职能的发挥还不能令人满意。同志曾经深刻地指出当前我国政府职能还存在诸多问题：“政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策;一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱。”。[7]在公共事业民营化过程中，各级政府还存在比较严重的“越位”、“错位”、“缺位”现象。政府通过严格的行政审批等制度对民营企业进行过多过繁的管制，束缚了民营企业的手脚、遏制了民营企业的活力。政府的过分行政干预使原本市场机制可以发挥作用的地方也被政府替代了。出了问题不是找市场，而是找市长，这也让政府的治理包袱越来越重，阻碍着民营化改革的发展。

3.政府制度供给不足。新制度经济学认为，制度是指“由人制定的规则。他们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”。[8]只有在科学合理的制度框架内，公共事业民营化才能健康有序地发展并取得令人满意的成效。但是，当前我国的相关制度保障还不够，政府还没有成为一个有效的制度供给者。从总体上看，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，政策的权威性和力度不够，我国还缺乏一部专门的具有权威性的公共事业民营化法律。在具体的制度建设上，现有政策文件大多都是指导性意见，过于宽泛，操作性不强。如在市场准入制度上，对企业进入公共事业领域的标准、资质等方面没有明确的规定，而且存在国内企业与国外企业、国有企业与非国有企业的不平等对待现象。在招投标制度上，尽管《招标投标法》对招标投标做了比较系统的原则性规定，但是各地多没有根据实际情况作出相应操作性的具体规定，招投标过程中的串标、漏标、骗标等不合理现象仍然存在。这些制度供给的不足，直接制约着公共事业民营化的健康发展。

4.政府监管能力不强。由于公共事业民营化的相关主体在组织性质、价值取向、合作动机、行为目标上存在差异，公共利益并不能成为各方自觉追求的目标。“民营化可能造成公共财政混乱，将资金从公共工作人员转入承包商而没有任何盈余上缴国库，允许质量下降，成本提高等，从而使得公共管理更为复杂和困难，背离公共目的中最为重要的方面。”[9]因此，在推进公共事业民营化时，就必须建立起一个有效的监督管理架构，以保障公共利益的实现。但是，目前我国公共事业民营化的政府监管上还存在不少问题：在监管体系上，对监管的主体、客体、范围、手段等规定不够具体明确，监管队伍的素质比较差，缺乏完善的责任追究制度。在监管过程上，尚没有形成事前、事中和事后交互作用的监督网络。如在事前监督中，一些地方政府不能对民营企业的从业经验、技术水平、资产实力、诚信状况、社会责任度等情况进行有效的评估;在事中监督中，不能对企业进入公共事业项目后的运营行为进行有效的监管;在事后监督中，惩罚性监管居多，激励性监管少等等。更为严重的是，一些地方政府和部门被相关企业俘获，与企业组成了利益同盟体，致使政府监管失去了应有的作用。

5.政府培育社会不力。公共事业民营化的成功与成熟的社会运营主体息息相关。如果没有成熟的民营企业、社会组织等非政府主体，会造成政府在合作中处于绝对主导地位而使民营化走向行政化的境地。没有成熟的私营企业、非政府组织等非政府主体的制约和监督，政府权力就容易被滥用。另外，缺乏公民社会的支撑，也会使民营化缺乏持续的动力来源和社会基础，民营化的良好绩效也不会得以保证。当前我国在培育私营企业、社会组织等社会主体方面还比较滞后。如私营企业的发展还面临着行政干预过多、行政审批过繁、公共资金分配不公等障碍。社会组织发育也不足，以每万人拥有NGO数为例，法国为110个，日本为97个，中国只有21个;中国NGO总支出约占GDP的073%，远远低于发达国家7%的水平，也低于46%的世界平均水平。[10]社会组织还存在政社不分、管理体制不顺、经费不足、能力不强、行为不规范等诸多问题，这些都不利于民营化的进一步推进。

三、公共事业民营化改革中政府治理能力的提升对策

沃尔夫说过：“在政府与市场间选择是在两种不完善的之间的选择。”[11]公共事业民营化应该将市场与政府进行优势组合。实践证明，公共事业民营化需要一个强政府，更需要一个好政府。

1.更新治理思维，为公共事业民营化创造良好的环境。我国在教育、医疗、公共交通等公共事业领域面临的困境已经表明，传统政府依据行政权力、运用行政指令等强制性方式对公共事业施行单一向度的排他性供给已经不能满足社会公众对公共事业发展的需求，政府反而背上了巨大的财政包袱和治理压力。人们认识到，“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”。[12]因此，各级政府及其工作工人要改变传统单一主体、行政强制治理等落后的治理思维，摒弃因利益、心理等因素带来的排斥感，以更加积极理性的态度看待民营化改革。政府在治理公共事业时，要形成这样一种治理文化：“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的;不是命令式的，而是协商的;不是孤立的，而是合作的;不是被阻止的，而是被鼓励的。”[13]只有政府及其工作人员在治理思维上实现从主体中心主义、权力中心主义到客体中心主义和服务中心主义的转变，才能为公共事业民营化营造良好的社会环境。

2.转变政府职能，为公共事业民营化造就动力引擎。转变政府职能是开启公共事业民营化大步向前发展的动力引擎。民营化大师E・S・萨瓦界定了民营化的实质，认为民营化是一项务实的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私营部门划桨，服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。这表明，政府应该明晰公共事业供给者和生产者两种不同的角色。所谓生产者是一系列集体选择行为的总称，它包括是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等的一系列规定。公共服务的生产是指将各种有形（如资金和设备等）和无形（制度和政策）的资源转化为产品和服务的技术过程。政府要更多地担当供给者而非生产者的角色，即政府应该在决定是否提供某种公共事业的服务及产品、需要提供怎样的公共事业服务及产品、如何界定公共事业服务及产品的消费边界、用什么方式来生产公共事业服务及产品、怎样监督评估公共事业服务及产品的质量效益等方面多加努力，以保证公共事业服务及物品能满足社会的需求。至于生产，则可以交由私人企业、社会组织等非政府主体来做。这种职能的定位有助于将让政府从繁重的生产任务中抽身出来，发挥好政府的作用。政府应该在民营化改革中从传统的“父辈”变成“同辈中的长者”，充当元治理的角色，“作为不同政策主张的人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度团结的总体机构，作为规章制度的制定者，使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目的，以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后一着补救措施”。[14]只有明确政府的供给者角色，才能让政府从事必躬亲的传统全能型角色变成保障公共事业服务与产品满足社会需求的最后责任者。

3.加强行政监管，为公共事业民营化塑造严明的秩序。尽管民营化后政府“作为”的半径减小了，但是政府监管职能却得到了极大的强化，政府必须恪尽职守地履行好自己的职责―――保护消费者的利益，防止垄断给消费者带来麻烦，同时准许私营企业在一定范围里自由的活动。[15]可见，民营化后，政府的监管职责反而更加重要了。首先，要理顺监管体制。要建立相对独立的监管机构，明确监管机构的职责、权力和责任机制，理顺监管机构与政府其他部门的关系，避免监督机构重叠和职能交叉的现象，形成既权威独立又分工协作的监管体制。其次，强化过程监督。既通过法律法规、特许权、行政奖惩等法律、行政等硬手段要求私营企业等民营化主体执行合同要求，也通过行业信息、提供行业建议等软手段引导行业健康发展，在市场准入、价格制定、合约执行、质量评估等过程中建立事前、事中、事后监督的严密机制，实现动态监管、追踪监管，保证公共事业服务及产品的质量。再次，加大对政府监管的监督。要严格界定政府监管机构的职能范围及其行使方式，通过制订行政程序法、行政许可法，建立起规制政府监管的合理程序和规制结构。同时，要加大社会监督的力度，充分发挥新闻媒体、公民、社会组织、私营企业等社会监督主体的作用，形成权责清晰、关系协调、机制衔接、互补互促的监督网络，让政府公正廉明、依法规制，防止政府监管偏离公益目标，从而保证公用事业民营化的公共性目标。

4.优化制度设计，为公共事业民营化规范运行提供保障。近年来，为适应公用事业发展的需要，西方国家都加快了制度建设的步伐，如，日本制定了《民营化法》，美国制定了《政府绩效和结果法》《联邦采购精简法》等多部法律，为公共事业民营化提供了制度框架。与国外发达国家相比，我国在公用事业改革方面的制度建设还显得滞后，政府还没有成为有效的制度设计者，这严重影响着公用事业改革的发展和成效。当务之急是尽快建立和完善一部权威性的公共事业民营化法律，对公共事业民营化的价值目标、战略规划、实施步骤、运用工具、权利保障等作出统一的规定，为公共事业民营化提供法律支持。在具体制度设计时，要根据民营化的过程设定相应的规范。在确定是否进行民营化时，政府应该对民营化的必要性、可行性做科学的分析，要引入专家咨询制度、政府内部意见征询制度、征求社会意见制度等等，用民主化来保证民营化决策的科学化;在选择民营化合作伙伴时，要建立合作伙伴的资质审查制度、合作伙伴情况的公示制度、合作伙伴的竞争制度等，特别是建立政府评估、参与治理者自身评估与独立的第三方评估机构的综合评估制度，确保合作伙伴在专业能力、财力、文化等各个方面都符合公共事业发展的要求;在民营化运营过程中，要进一步规范运营行为。如在价格制度上，政府要在保证社会公平的前提下，采取灵活多样的价格形成机制。对纯公共物品性质的，政府要在兼顾生产者利益的前提下做出合理的定价。对准公共物品性质的，政府则要在保护消费者合法权益的基础上让市场机制发挥作用，让市场成为定价的主要力量。在招投制度上，要对民营化招标项目的招投标作出详细的规定，规范招投标形式与实施过程，避免招投标出现串标、漏标、骗标等现象，保证公开公平公正。

5.培育社会主体，为公共事业民营化提供坚实的基础。公共事业民营化不仅仅是政府将部分公共事业产品的生产权和经营权转嫁给私营部门以求高效的简单经济行为，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，政府、私营企业、社会组织、公民等不同利益主体博弈和交易的产物。私营企业、社会组织等社会主体是支撑民营化的社会基础。对私营企业的发展来说，当前最迫切需要政府做的就是简政放权，减少不必要的政府干预和行政束缚，通过改革释放发展红利。政府要充分发挥市场配置资源的决定性作用，严格规范优化行政审批制度，最大限度地减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，防止审批事项边减边增、明减暗增现象的发生，市场能够有效调节的经济活动，都应当让市场去办，充分激发市场主体的发展活力和创造力。对社会组织而言，政府要准确定位社会组织在民营化中的角色和地位，完善社会组织法制建设，加大政策支持扶持力度，进一步优化管理体制，明确管理责任、简化管理程序、提高管理效率，降低社会组织准入门槛，进行长远规划、重点扶持、优化社会组织结构。同时，要进一步规范社会组织行为，大力倡导社会责任伦理，帮助其建立健全行业组织的自律机制，确保社会组织的公益性属性。

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