特种设备安全监管善治浅析

摘 要 根据新颁布的特种设备安全法，特种设备指的是“对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备”。本文重点讨论一下特种设备安全监管善治的分析。

关键词 特种设备 安全监管善治

中图分类号：TP309 文献标识码：A

由于特种设备安全事关国民经济和公民人身财产健康安全，如果放任市场自由发展，很容易因市场失灵而引起负面外部效应，国家和公民会为少数企业或个人的不安全行为引起重大安全事故埋单。这是特种设备问世数百年来血的教训。因此。作为一种公共物品，政府有必要提供安全监管以应对市场失灵，保障特种设备安全。

目前，我国对特种设备安全采取的是对“特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理”，管理的职能部门是质量技术监督局，其中国家质检总局负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方质监部门对本行政区域内特种设备实施安全监察。全国大多数质监系统为省以下垂直管理系统。地市及以下的质监部门归上一级质监局管理，具体人事、财务和业务均不受地方政府干预。在具体的特种设备安全监管运作上，可简要概述为省质监局直属的特种设备安检验研究院及其各分院负责对特种设备进行安全监督检验和定期检验，对操作人员培训考试并发放上岗证；地市级质监局特种设备安全监察科负责管理协调全市特种设备安全监察工作；县级质监局负责监管特种设备生产、使用等环节的安全运行状况；稽查队、股对特种设备安全违法行为进行查处。

在上述制度设计的基础上，我国的特种设备安全状况有了很大改善，但是随着我国市场经济的飞速发展，原有的监管体系已经难以适应特种设备安全现状。我国2012年万台设备死亡率为0.517，仍为发达国家的4～5倍。在监管体系内部，由于全国尤其是东部城市，人机关系矛盾非常突出。以泉州市为例，全市共有在岗特种设备安全监察员24人，而在册各类特种设备达68107台；县级市南安每个月会有不少于80例的检验不合格设备报送至南安市质监局，而该局的特种设备安全监察员仅有2人，其中1人还是副局长。检验单位的法定垄断地位也为社会所诟病，除检验费较高、服务态度不佳外，质监局不可能对自己的直属机构进行公正监察，更可能动摇整个监管的基础。

很明显，现有的特种设备安全监察体制下，政府包干了几乎所有的监管任务，而这么多的任务，政府不可能完成好。

在十八届三中全会上，“治理”一词被反复提及。全会明确指出，“有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求……要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。”根据全球治理委员会对“治理”界定，“治理”强调公民的参与，侧重于各种利益之间的协调，在社会中尽可能实现广泛的协商一致，满足最大多数人的利益需要。不仅是政府，一切被公众认可的各种公共的和私人的机构行使的权力都可能成为在各个不同层面上的权力中心，社会治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。然而，治理不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，只能是对国家和市场手段的补充。要解决治理失效，善治是根本性良方。达到善治是实现有效治理的最终目的。

合法、效率、负责、透明、开放构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。善治强调的是政府与社会合作而不是凌驾于社会之上，追求政府、市场和公民社会三者的和谐发展。运用到特种设备监管领域，就要求政府在实施特种设备监管的过程中，将国家主导、社会互助、公民个人责任有机地结合起来，既要发挥国家在监管的主导作用和主要责任，又要发挥社会中介的作用和公民个人的积极性。因此，特种设备监管应该由政府、社会和公民合理分担。具体应该体现在以下几个方面：

监察权力回归政府。目前，地方政府须为安全生产事故负总责，而目前的垂直管理模式让政府没有权力对特种设备进行安全监察。由此产生的委托关系加剧了履职层面的矛盾，造成瞒报谎报事故、部门间推诿扯皮等情况的发生。让监察权回归政府，实现地方政府权责一致，并能统筹运用安监、消防、街道社区的力量，综合监察特种设备安全，避免资源浪费，弥补现有质监部门监察资源的严重不足。

检验服务回归市场。特种设备检验检测服务刚起步时有比较浓重的公共物品性质，因为市场难以提供。然而随着经济发展，特种设备检验检测服务已经成为可以创造大量财富的业务，市场的逐利本质决定了它完全可以由市场提供。政府不能再与民争利，而应将工作重心置于规则的制定、完善和监督。政府应该掌舵而不是划桨；应提供警察式的服务而不是保姆式的服务、检查职能回归社会。目前的特种设备安全监察员制度将检查权置于有限的安全监察员身上，远远无法满足需要。参考发达国家的做法，安全检查完全可以通过购买如行业协会等社会第三方机构、非营利组织来的服务进行。一方面可以发挥该类机构的专业技能优势，另一方面也解放了政府。政府应做好监督监察的本职。

主体责任回归企业。企业应该对其安全生产承担主体责任。这就要求企业重视安全生产，细化安全生产责任要求，并切实对其违反安全责任制度产生的不良后果承担责任。政府的作用是监督企业落实安全管理责任，并对自己的监督职能负责，让企业、公民等主体发挥其应有的作用。

（作者单位：华侨大学公共管理学院）