完善工商行政指导 推进监管方式创新

为贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于改革行政管理方式，提高行政效能，充分发挥行政指导作用有关规定，从2005年底开始，福建省局在总结泉州市工商局行政指导的试点经验基础上，在全省工商系统全面推行了行政指导工作。两年来，全省各级工商部门以提高监管执法效能、优化公共服务质量，促进依法行政，促进职能到位，服务经济发展为主线，把推行行政指导与履行工商职责，方便群众办事，构建和谐社会紧密结合起来，在“合法、合理、自愿”的前提下，遵循“法律所依、企业所愿、工商所能”的原则，按照“立足职能、全面导入、因事制宜、和谐发展”的要求和“普及、规范、深化、提高”的方针，把行政指导这一柔性的行政管理方式全方位地具体运用到工商行政管理日常监管与服务的各个领域，取得了明显成效。

一、建章立制，规范运作。先后出台了《关于在全省工商系统全面推行工商行政指导工作意见》、《关于切实做好推进行政指导工作的通知》、《福建省工商行政管理机关实施行政指导暂行办法》等规定，对推行行政指导的宗旨、原则、适用范围与内部的组织管理、实施程序、监督、法律责任、救济等事项做了统一明确的规范。并建立了重大指导项目的审议、项目效果评估和监督三项制度，使行政指导工作在实体与程序的主要方面，基本做到有章可循。全省各地工商局也分别制定了行政指导的程序、项目审议、评估及监督等配套规定及落实措施，有效地保障了行政指导工作的制度化和规范化，使之在法治的轨道上健康运行。为推行行政指导工作提供组织保障，各地局长挂帅成立了行政指导工作领导小组，下设办公室，依托法制处(科、股)，制定实施方案，明确工作步骤与分工，形成主要领导亲自抓，班子成员具体抓，法制机构牵头抓，各业务处(科、股)室配合抓，层层抓落实，逐级负责的工作格局。

二、完善机制，落实项目。在工商业务的四个重点领域建立相应的行政指导工作机制。一是推行登记事务助导制。结合办理注册登记事务，向企业提供工商法律法规、政策信息、注册登记等信息，引导其正确的投资选择，提醒、辅导、引导企业及时办理注册登记事项、年检等事项，使之依法进入市场：指导被吊销营业执照的企业依法组织清算，指导清算责任人开展清算，办理注销登记，使之依法退出市场。二是推行查处违法疏导制。在行政执法过程中，实行事前预警告诫、事中纠正制止、事后教育规范。采取说服、劝阻、告诫等方式，对不知法而违法的企业，做好法律宣传教育工作，使企业自觉纠正违法行为；对消费者投诉增多的企业、对有违法苗头的企业，给予预警提示，督促整改，避免违法；对违法情节轻微、未造成不良后果的企业，予以告诫，停止违法行为。三是推行规范经营劝导制。在实施日常监管过程中，采取沟通、建议、提示等方式，规劝经营者履行社会责任和法定义务，引导他们走出经营过程中的盲区、误区，做到依法经营；指导企业建立健全相关管理制度，公平、诚信地参与市场竞争，做到规范经营。四是推行维权兴企引导制。在实施日常巡查过程中，通过辅导、提示、激励等方式，引导经营者增强品牌意识、发展意识：指导企业设立维权机构和消费者投诉受理机构，维护自身合法权益，改善售后服务；指导企业实施品牌战略，争创著名商标、驰名商标，提升市场竞争力；指导企业加强信用体系建设，健全完善经营管理机制，促进企业做大做强、健康发展。各地围绕服务海西建设主题，结合当地产业结构特点和经济发展的实际，从市场主体所普遍关注的事务及工商监管执法与服务的有关热点、难点中选定指导项目346项，制定相应的工作指南和配套措施74项，对开展各项指导工作的切入点、基本要求、基本步骤、主要方式、文书及案例等事项作详细规定，以项目为载体，落实配套措施，实施项目带动，抓好样品工程，把重大行政指导项目的培育作为行政指导工作的重点。积极落实“一局一项目”和“一所一品”制度，培育具有地方特色的重点项目，发挥典型示范作用，推动工作的深入开展。

三、有机结合，务求实效。较好地把握行政指导行为非强制性、示范引导性、灵活多样性、选择接受性等特征，遵循行政指导规律，履行维护公平竞争、健康有序市场秩序的法定职责，围绕服务改革、促进发展、构建和谐社会这一工商行政管理的总目标，实施行政指导。在实施程序上，对一般行政指导项目通常经过说服、合作、辅导、采纳四个步骤后即可开展；但对涉及相对人较大权益的重大行政指导项目，须经项目立项、审议论证后方可实施，并在工作开展一阶段后对其效果进行评估。在实施的方式、手段上，要求做到六个结合，即：规制性指导、助成性指导与调停性指导结合；集体指导和个别指导结合：综合指导与单项指导结合；书面指导与口头指导结合：行为指导与能力指导结合及内部指导与外部辅助结合。在实施的途径上，把推行行政指导作为一项业务性、全局性和系统性的工作，把它和工商的行政处罚、行政强制、行政许可等行政行为及其它工作相统一、相联系：与工商的日常业务、辖区监管、信用分类监管、专项整治、绩效考评、创建企业之家等基础工作与重点工作有机结合，避免出现业务工作与行政指导“两张皮”问题，有效保证行政指导的落实到位。

四、研究探索，推动实践。为保证行政指导实践的有效性，实现理论研究与实践探索的良性互动，注重理论研究，积极借鉴学术界的研究成果与专家智囊的力量，寻求智力支持，营造研究氛围，提高队伍素质。我局与国家工商总局《工商行政管理》编辑部共同编辑出版了《工商机关行政指导》一书、作为工商系统干部培训教材，指导实践。为强化信息交流与宣传，省局法制处在省局OA网推出“福建工商行政指导之窗”，建立行政指导工作信息化平台。各地也通过开发行政指导软件，开设行政指导网页或工作模块等手段，加强信息整合，增强上下互动，及时发现和解决问题。今年7月，我局与中国人民大学与行政法治研究中心共同举办了“推行行政指导服务海峡西岸经济区建设高峰论坛”。应松年、莫于川、薛刚凌、湛中乐、余凌云、李岳德等国内知名专家学者和国家工商总局、省政府法制办及北京、浙江、重庆、沈阳等兄弟省市工商部门均派员出席论坛，论坛与会嘉宾围绕“推行行政指导，建设法治政府、服务海西建设、构建和谐社会”等主题进行深入探讨，充分肯定了我省工商行政指导实践的意义及成效，也对更好地将行政指导理论运用于实践，进一步推动工作开展，提供了建设性的意见和建议，实现理论研究与实践探索的良性互动。

两年来，各地因地制宜，扎实推进行政指导工作朝着日常化、业务化、规范化和长效化方向发展，行政指导工作取得了长足的进步，收到了明显的成效：

一是创新了监管执法理念与监管方式，促进了工商职能到位。行政指导以柔性手段弥补了传统单纯依靠行政强制、行政处罚等刚性手段的不足，体现了执法的以人为本与监管的人文化，改善执法关系，优化了执法环

境，破解了困扰工商部门在市场监管中“有职能无职权、有责任无手段”等执法难题，提高了执法效能，促进了工商监管执法的工作方式方法从刚性监管为主向刚柔相济，相辅相成，有机结合转变，它不但没有弱化行政执法，而是促进和加强了行政执法工作。

二是增强了工商部门的大局意识与服务意识。有效地整合了工商部门的监管资源。优化了公共服务的手段与水平。特别是助成性行政指导的充分运用，提高了广大市场主体的维权兴企能力，开辟工商部门探索服务经济发展的新途径，为规范与拓展为民便民、促进地方经济发展的积极行政行为，提供了广阔的空间；促进了工商工作职能从权力本位向责任本位转变，工作特征从管理型工商向公共服务型工商转变，树立了建设服务型政府与执法为民的新形象。

三是有效地增强广大市场经营者的自律意识，提高其自身守法、规范经营的自觉性与能力，有效地预防、减少行政相对人的违法违规行为，促进了工商部门与经营者和公众共同互动参与市场的监管与维权，减少和化解了监管的阻力与矛盾，促进行政公开，降低行政成本，优化对市场秩序的有效管理，在一定程度上改变了以往工商部门倚重单一的行政处罚和运动式的执法方式，而难以有效杜绝各类违法违规行为死灰复燃的现象，促进工商监管方式从以事后处罚为主向以事前预防为主转变，工作重心从事后监管为主向事前指导、从静态管理向动态服务的转变，促进工商部门与包括市场经营者和消费者在内的行政相对人的和谐与共赢。

同时，我们也清醒地认识到，我省当前的工商行政指导实践只是初见成效，行政指导的机制制度与方式方法只是初步形成；以点带面、普及提高的工作刚刚起步，许多理论问题有待进一步研究探讨，工作方式手段等也有待进一步的规范和完善。实际工作中还存在着“认识不到位与发展不平衡”的两个问题：一是认识尚需深化、素质有待进一步提高。其一，当前一些工商部门因受权力本位、单向性管理思维等传统观念的制约，对行政指导体现主动服务、积极行政、民主行政和人性化的新型监管理念认识不足、重视不够。有的片面理解行政指导内涵，把行政指导和行政处罚对立起来，割裂开来，相互取代；有的一提到行政指导想到的就是助成式行政指导，就是帮企业创著名、驰名商标，帮助企业做强、做大，除此之外，别无他途；有的把工商部门的相关业务与行为规范如降低登记门槛、便民措施等都等同于行政指导；有的习惯于用老办法开展工作，对行政相对人采取变相强制手段推行行政指导：有的不适当地扩大行政指导的适用范围，甚至越俎代庖，逾越工商职能，超出法律赋予的职责开展行政指导工作，过于具体地涉入企业的日常经营事务，产生行政越位、错位的现象。其二，从行政相对人方面看。由于宣传普及不到位，行政相对人对行政指导也缺乏必要的了解，主要存在两种认识的误区，一种是不愿接受指导，认为工商部门的行政指导无法解决企业经营上的难题，给企业带来经济效益，而是增加企业负担；另一种是夸大工商行政指导的作用。将非工商部门职能范围所能解决的问题，如经营中遇到的融资、用工等困难也申请工商部门进行行政指导等。二是发展尚不平衡，层次有待提升。目前除泉州逐步实现行政指导工作日常化、规范化外。工作步伐较快的仍然相对集中于原先工作起步早与基础较好的地区，叫得响、拿得出的行政指导项目与成熟的案例还为数不多：少数单位与部门的工作机制不健全，项目与配套措施不到位，组织领导与工作方法尚需改进；同时现有的相关制度规范也不能完全适应实际工作的需要，有待进一步充实完善。

对此，第一，要切实转变监管执法和服务的理念，牢固树立法治意识，深化对全面推行行政指导工作意义的认识，把做好行政指导工作上升到学习贯彻总书记提出的“四个坚定不移”、落实周伯华代表国家工商总局党组提出的“四个统一”和服务“海西”建设的一项重要举措的高度上来认识与思考，进一步增强工作的使命感和责任感，努力开创工作新局面。要在深化认识的基础上，联系实际准确理解把握行政指导的科学内涵与精神实质，厘清行政指导适用的条件、范围以及与其它行政行为的异同点和相互关系，达到实践中的灵活运用、游刃有余。第二，在推进行政指导的进程中，我们在战略上既要奋发有为，开拓进取，又要稳妥适度，量力而行：在方法上要因地制宜，讲究实效，扎实推进，做到项目、方法与效果三者相统一。第三，应本着公开、平等的原则推行行政指导，使众多的行政相对人能够公开、平等地接受行政指导，参与行政指导，并从中平等地获得政府的公共服务。第四，要创新工作方式，充分利用互联网与信息技术使行政相对人得到公开快捷的服务。同时，加大对行政指导的宣传普及力度，营造实施行政指导舆论良好的氛围和社会环境，引导广大市场主体与社会公众的互动参与和受益。第五，要在总结经验，寻找差距的同时，加强对行政指导重大理论与实践问题的研究，进一步充实行政指导的监督、奖惩与救济制度等相关制度配套措施。同时要加大对工作的调研指导与检查督导的力度，注重实际运作，讲求工作实效，加强内部协同、上下互动与外部协调，建立起一套适合工作实际的反应灵敏、运转协调、良性互动、高效有序的行政指导工作运行机制。继续真抓实干，扎实推进行政指导工作朝着日常化、规范化和长效化的方向深入开展，促进行政指导在规范普及的基础上深化和提高，切实提升工商部门的监管和服务水平，为海峡西岸经济区建设营造公平竞争和谐有序的市场环境，为促进经济和社会的全面发展作出应有的贡献。