校长负责制与校长权力规约

[摘要]近十多年来，我国的学校法治建设取得了很大成就，但在当前的学校法治建设中，校长权力的制约问题日益突出。校长权力由于缺少行之有效的监督和约束。出现了“膨胀”现象。要解决这个问题，就必须以德选人，促使校长树立正确的权力价值观和道德自律观，建立健全相关法律对校长权力进行规约；同时，建立校务公开制度、以权力和权利相互制约的平衡机制、社会制约机制以及校长问责制和打破校长职务终身制，加大对各项法律法规执行力度的检查，并发挥媒体监督的作用等，以期构建有效的校长权力的规约体系。

[关键词]学校管理；依法治校；校长权力

[中图分类号]G471.2 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2010)05-0062-03

一、视点：有序推进中的依法治校的成就和不足

1999年3月，“实行依法治国，建设社会主义法治国家”正式写进现行宪法，依法治国成为我国的重要治国方略。在学校层面，贯彻“依法治国”战略的举措就是推进“依法治校”。依法治校是学校法治建设的核心，也是一个国家对教育实施较为成熟管理的标志。

(一)依法治校的内涵 　从法律上讲，“依法治校”关注的就是存在于教育领域里的法律关系。它由主体、内容和客体三大要素组成。“依法治校”的主体是指以各种方式参加这一法律关系，并在其中享受权利和义务的当事人，它包括政府教育行政部门、学校、教师、学生等；“依法治校”的内容是指当事人各自的权利与义务；“依法治校”的客体是指当事人在处理相互关系时的具体行为。这些都必须由法律来加以确认和规范，并以文本的形式进行规定。因此，要准确把握依法治校的科学内涵，需从以下几个方面来理解和分析。 　首先，依法治校就是要把学校的各项管理纳入法治轨道，在学校与政府、社会等外部关系上，依照我国与学校有关的法律、法规、规章，学校依法自主办学、独立承担责任、服务社会，国家依法对学校进行宏观管理，实现国家对学校管理的法制化状态。

其次，学校在管理和服务上要树立法治观念，弘扬现代法治精神，充分尊重和保障人权，体现现代法治所追求的公平、正义、自由、效率、和谐等价值，通过对公权力的限制达到对私权利的充分尊重和保障。

再次，在依法治校的理论研究与实践中，要正确把握依法治校的科学内涵和价值取向，区分依法治校与以法治校、以罚治校的差异，不能把依法治校与以法治校、以罚治校等同起来。

(二)学校法治建设的成就和存在的问题

由于受历史影响，改革开放前，我国学校管理基本上实行的是德治模式。改革开放后，我国学校的治理模式开始向法制迈进。20世纪90年代，我国学校治理模式开始从“法制”向“法治”飞跃，促进了我国教育的跨越式发展。

近年来，我国学校法治建设取得了很大成就，其中最突出的就是教育法律法规逐渐趋于完善。在近十余年推进依法治校的进程中，学校法治建设取得了巨大成绩。但是在看到成绩的同时，也应该看到工作中的缺失和不足：学校中权大于法、情大于法、关系大于法，无视规章制度的情况时有发生；学校管理中还存在主要依靠行政管理手段的现象；民主监督机制不完善；教职工的整体法律素质不高等，从而在学校管理中产生了系列问题。

另外，我国有着几千年的封建专制传统，没有民主法治的文化遗产，而以儒家文化为代表的传统文化演绎下来的中国文化，不可避免地存在着“重人治、轻法治”的封建残余。

这些问题的存在，直接导致目前校长权力缺乏有效的监督，校长的权力不被约束，这将给社会和学校造成很大危害。

二、失衡：校长负责制下的校长权力膨胀

建国以来，我国中小学领导体制经历了几次大的变革。20世纪50年代初，我国学习苏联时曾在学校实行过校长负责“一长制”。1956年中共“”之后，逐步改为党支部领导之下的“校长分工负责制”。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步推行校长负责制。”1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》再次提出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”《纲要》把《决定》中的“逐步推行”改为“实行”，这进一步表明了中央的明确态度。1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》第三十条规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”这更为实行校长负责制提供了有力的法律保证。2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》第二十六条规定：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”

实行校长负责制的本意是让校长有职有权，以保证校长的政令畅通，提高行政效率。这项措施从实行到现在，确实起到了一定的积极作用，主要表现在以下几个方面：第一，极大地调动了校长的办学积极性，从而全身心地投入学校的各项工作中，使我们的教育事业取得了辉煌的成绩；第二，增加了学校的办学自，有利于学校的进一步发展；第三，提高了办事效率，减少了干部的内部消耗；第四，为学校办出个性特色提供了体制上的保障。

校长负责制下的校长权力主要表现为五种权力：一是决策权，即学校行政工作中的重大问题，校长有最后决定权；二是教学管理权，主要表现在三个方面，即课程编制、师资的在职培训以及教学评估；三是人事管理权，包括学生人事管理权和教学人员人事管理权；四是财经管理权，包括编制财政计划和学校预算，购买物质设备和教科书，登录校产，保管学校各项设施，调控饮食服务、交通运输，校舍、校产的维护和维修等；五是协调公共关系权，校长既要协调好学校内部各部门之间的关系，获得教职员工的信赖与支持，赢得学生的爱戴与尊敬，又要争取社会合作与支持，处理好学校与地方政府、社区居民的关系。 　但是，由于对校长上述五种权力缺少行之有效的监督和约束，在实践中校长负责制表现出了一些弊端：第一，校长负责制变成了校长专制。由于校长一人掌握了学校的人事、教学、财务、管理等诸项大权，在很多学校实际上已形成了校长的专制。有些校长以关系亲疏来评估教师的身份待遇、物质待遇，顺之者步步高升，逆之者饱受打击，“让你下岗”动不动成了某些人发泄私愤的手段；第二，造成了国有资产的大量流失。例如，在有些地方校长专车跑个不停，出国考察不断，公款吃喝不歇，校舍建设弄虚作假；第三，侵犯和践踏教师权益。在一些学校，校长不顾《教育法》和《教师法》及国家其他法律赋予教师的权利，私自侵犯教师的合法权益，诸如罚款、停发奖金、节假日加班、额外增加工作量、分配做与教育教学无关的事等；第四，行贿受贿滋生腐败。一些校长在招生和教师工作的聘任或调动上大做文章，中饱私囊。也有的校长为了保住自己的乌纱帽，大肆行贿。上述这些都

会造成恶劣的社会影响。

三、规约：构建有效的校长权力监督和制约体系

在我国现行的校长负责制下，对校长的权力缺乏监督，在一定程度上造成校长权力过大和某种程度的权力滥用。因此，当前构建有效的校长权力监督和制约体系就显得非常必要和紧迫了。为此，笔者提出如下几点建议。

(一)树立正确的价值观和道德自律观

首先，校长要树立正确的权力价值观。校长权力价值观是指中小学校长对权力的意义和伦理指向的把握。它的核心是要校长明确“权力从哪里来”“权力为谁服务”等问题，要正确处理好公仆与主人的关系，正确处理好权力与权利的关系。

其次，校长要有良好的道德修养和自律能力。校长要不断强化职业道德意识，用职业道德审查自己、监督自己、约束自己，形成自律与他律相结合的自律能力，为师生与其他利益相关者服务。

(二)制定专门的《学校法》

当前，我们迫切需要在教育基本法的前提下，加快制定《学校法》。用《学校法》去规约学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等多方面的法律关系。通过《学校法》加强对校长权利和义务的规约，让学校管理真正做到有法可依。

(三)建立校务公开制度，推行阳光校务

第一，加强教职工代表大会建设，发挥教职工代表大会监督校长的功能。完善和改进教职工代表大会的组织制度、选举制度、会议制度及其工作制度、提案处理和审议制度等。第二，建立校务公开制度。校务公开是制约和监督中小学校长公共权力的重要环节。封闭型的权力运行方式容易滋生腐败行为，故应让权力在阳光下运行。

(四)建立以权力和权利相互制约的平衡机制

第一，以权力制约权力。应充分发挥上级领导、学校党支部和学校教代会的权力，让这些权力形成对校长权力的约束。第二，以权利制约权力。只要教职工发挥他们的主体意识、民主意识，积极地参政议政，发挥当家作主的作用，这就构成了权力制衡的客观基础。教职工参与学校管理既可有效防止校长滥用权力，又可提高教职工工作的积极性。

(五)建立社会制约机制

建议设立家长委员会，因为家长是社会与学校发生联系的主要纽带，而家长委员会的成立则强化、保证了这条纽带的坚固与长期有效。或可参照美国，成立社区委员会，让中小学校长接受社会的监督。学校教育计划和改革方案都要交给社区教育委员会讨论，听取意见修改通过后，方可实施。或可效法英国，在中小学设立学校管理委员会，其成员一般由地方教育行政部门代表、家长代表、教师代表、社区代表和校长等组成。学校管理委员会的职责是：参与制定学校的发展规划，为学校解决困难，提供支持，行使对校长工作进行监督的权力。法国的监督机构也值得我们借鉴。在法国，督学负责对中小学校长进行监督。法国教育部设总督学局，它是履行监督职能的司局之一。地方主要在学区设学区督学和国民教育督学。学区督学主要负责督察学区内的初中、高中(包括职业高中)，国民教育督学主要负责督察本省内的小学、初中段的职业技术教育和学前教育。

(六)建立校长问责制和打破校长职务终身制

在学校管理中引进问责制，可以从源头上对校长的权力、职责进行必要的约束，防止其滥用、误用公共权力的失职行为。校长问责制只是一种手段，目的是让校长时刻不忘自己承担的责任，正确行使校长权力，使校长努力改善为公众服务的质量，提高效率。

另外，要打破校长职务终身制，让校长能上能下，从而达到对校长权力的规约。

(七)加大对各项法律法规执行力度的检查

教育系统的纪检和督导部门要有作为，不能成为摆设，要不定期、不定时地检查校长的各项法律法规的执行情况，通过无记名问卷调查、电话查访、网络平台等不同形式对校长的廉政情况进行督查，监督校长权力的行使。另外，还要建立有效的司法介入机制和完善的司法救济途径。

(八)发挥媒体监督的作用

作为当今第四种“权力”的媒体监督日益凸显出举足轻重的影响。所谓媒体监督，是指报刊、广播、电视等大众传媒对各种违法违纪行为，特别是国家公职人员的违法犯罪、渎职腐败行为进行的报道、评论或抨击。由于媒体报道是舆论的主导，舆论监督主要通过媒体监督来实现，因此，应把媒体监督建设成加强校长权力监督的一支重要力量。

总之，在学校法治建设中，应该把校长权力的制约作为依法治校的重要内容，构建起有效的校长权力的规约体系，使校长权力规范运作、阳光运作，充分发挥校长负责制的优势，为和谐社会的建设做出应有的贡献。