浅谈什么是公共资源交易

在国家建设和社会发展过程中，各级政府或者政府部门经常一些建设和发展项目信息。虽然国家建设项目和社会发展项目不是自然形成的，但具有公有性，可以向不特定人提供，并为取得项目开发权、承揽权或者商品供应权、资产使用权或者所有权的公民、法人、其他组织带来商机或效益属于公共资源范畴。

一、公共资源交易种类

依据我国《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，应当公开交易的公共资源可以分为以下四类：

（一）政府采购类

我国《政府采购法》第二条规定，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，应当进行政府采购。

（二）建设工程类

我国《招标投标法》第三条规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：

（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。

（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。

（3）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。非国有企业的一般性自建工程虽然也具有可交易性质，但法律未规定应当公开交易。

（三）土地及矿产资源类

土地属于国家所有或者农民集体所有。可交易土地，主要是指国有土地使用权。除划拨用地外，国有土地使用权应当有偿出让。国家土地有偿出让是指国家以土地所有者身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用权人，该土地使用权人向国家支付土地出让金后取得土地使用权的行为。依据我国《房地产管理法》第十二条规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。此外，矿藏属于国家所有。向具有开采权资质的企业出让矿藏开采权的行为，属于公共资源交易行为。

（四）国有产权类

国有产权主要是指国家所有的房屋、车辆、设备及其他动产、不动产。国有产权出让通常发生所有权转移，属于可交易公共资源，实践中均列入了公共资源交易的范畴。此外，通过司法途径强行将刑事犯罪嫌疑人或者民事诉讼当事人的财产公开出让的行为，通常也列入产权公开出让的范畴。

除以上四类以外，国有房屋出租、交通线路运力投放、无线频道利用权转让、国有广告牌出租及其他公共信息资源利用权出让，也属于可交易公共资源范畴。

二、公共资源交易当事人

公共资源交易当事人是指在公共资源交易活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括发标方、应标方和交易机构等。

（一）发标方

在建设工程招标活动中，依法提供可交易建设工程项目的是发标方，通常被称为招标人。在开发项目招标活动中，依法提供开发项目信息的是发标方。在政府采购活动中，依法提供政府采购信息的国家机关、事业单位、团体组织为发标方，通常被称为采购人。在土地出让中，依法提供土地使用权出让信息的是发标方，通常由县级以上政府代表国家行使国有土地出让权。在矿藏开采权出让活动中，代表政府出让该开采权的矿产资源主管部门是发标方。在产权出让活动中，国有产权出让方通常是各级政府。

（二）应标方。公共资源交易应标方通常是根据公共资源交易信息要求，依法定程序参与竞标活动的企业。在建设项目招标活动中，应标方是依法参与建设项目承揽竞标的建设工程勘探企业、建设工程设计企业、建设工程施工企业以及建设工程监理机构。在开发项目招标活动中，应标方是依法参与该项目开发承揽竞标的企业或者科研机构。在政府采购活动中，应标方是依法参与政府采购竞标的供应商或者维修项目承揽企业。在土地出让活动中，依法竞标土地使用权的企业或者个人是应标方。在矿藏开采权出让活动中，依法参与开采权竞标的企业是应标方。在产权出让活动中，依法参与该产权竞价的单位或者个人为应标方。

（三）机构

公共资源交易机构是指受公共资源交易发标方委托，代为从事公共资源交易活动的机构。公共资源交易机构通常有两类，一类是指通常由政府依法设立，受公共资源发标方委托，组织公共资源交易活动的机构，即各地政府设立的公共资源交易中心；另一类是经依法设立，受公共资源发标方委托参与公共资源交易活动的中介机构，包括受委托参与公共资源交易活动的造价咨询公司、招标公司等。

三、公共资源交易职能划分

可交易公共资源必须通过公开招标、公开采购、公开拍卖等方式公开交易，这是由可交易公共资源交易的性质决定的。在可交易公共资源公开交易过程中，通常出现三项职能，即交易管理职能、组织职能和监督职能。

（一）交易管理职能

公共资源交易管理职能是在公共资源交易过程中由政府承担的维护交易活动有序开展的职能。

公共资源交易管理职能通常包括：

（1）提供交易场所；

（2）建立交易信息公开网站；

（3）制定交易规则；

（4）维护交易秩序。

（二）交易组织职能

公共资源交易组织职能通常指政府依法设立的集中交易机构受公共资源交易发标方委托组织的一系列交易活动。公共资源交易组织职能通常由政府设立的集中交易机构协助发标方完成下列活动：

（1）选择机构或者自编招标采购文件；

（2）公共资源交易信息；

（3）选择评审专家；

（4）向投标人发出资格预审结果通知书并告知获取招标文件的方法；

（5）统一组织潜在投标人踏勘现场；

（6）公正选择投标人；

（7）接受投标文件；

（8）公示中标候选人；

（9）确定中标人；

（10）发出中标通知书并书面告知其他投标人；

（11）签订中标合同等。

（三）交易监督职能

公共资源交易监督职能是指政府职能部门依法监督交易公开、公平、公正进行所实施的监督行为。公共资源交易监督行为通常包括：

（1）交易信息条件审查；

（2）委托的招标机构合法性确认；

（3）交易方式合法性确认；

（4）交易评审组织组建方式合法性确认；

（5）应标人资格审查；

（6）中标、废标、中标人以及交易结果有效性确认；

（7）交易过程跟踪；

（8）中标合同的履行监督；

（9）交易违法行为处理等。

四、公共资源交易腐败现象种类

2009年，中办、国办下发的《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》指出：必须清醒地看到，我国工程建设领域依然存在许多突出问题。

一是一些领导干部利用职权插手干预工程建设，索贿受贿；

二是一些部门违法违规决策上马项目和审批规划，违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高建筑容积率；

三是一些招标人和投标人规避招标、虚假招标，围标串标，转包和违法分包；

四是一些招标机构违规操作，有的专家评标不公正；

五是一些单位在工程建设过程中违规征地拆迁、损害群众利益、破坏生态环境、质量和安全责任不落实；

六是一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱上项目，存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。

笔者认为，政府采购领域、国有产权交易领域、电力工程交易领域同样存在类似的问题。之所以出现这些问题，除了政府投资项目审查机制不健全外，与公共资源交易过程不透明有关。

五、公共资源交易与监管职能模式

近年来，针对公共资源交易领域腐败现象已经影响和制约本地区经济社会发展环境的现状，不少地方对传统的公共资源交易机制进行了创新。从创新实践看，实现公共资源交易与监管分离大致有以下三种模式：

（一）集中交易与行业监督相结合模式

该模式由政府设立统一的公共资源交易中心，规定可交易公共资源必须委托公共资源交易中心在统一的交易场所公开交易，法定的建设、财政、国土等交易监管职能部门不得组织交易，但应当分别依法设立相应的监督机构，进驻统一的交易场所，实行行业全程监督，政府监察机构仍实施交易监察职能。

（二）集中交易与集中监管相结合模式

该模式由政府分别设立统一的公共资源交易中心和统一的公共资源交易监督机构，法定的建设、财政、国土等交易监管职能部门不再行使交易组织职能，也不再行使交易监督职能，必须根据政府的要求向政府统一设立的交易监督机构授权，由该统一的交易监督机构对集中交易中心组织的交易活动实施全程监督，政府监察机构仍实施交易监察职能。

（三）行业交易与集中监管相结合模式

该模式要求政府设在监管职能部门的工程招标投标中心、政府采购中心、土地交易中心进驻统一的交易场所交易，同时设立统一的公共资源集中交易监督机构，即保留传统的由法定的建设、财政、国土等监管职能部门分别组织公共资源交易的职能，但法定的交易监管职能部门不再行使交易监管职能，须根据政府的要求授权集中交易监督机构实施统一的监督，政府监察机构仍实施交易监察职能。

总之，公共资源交易是由政府设立公共资源交易管理机构，统一提供交易场所，统一制订交易规则，统一维护交易秩序公共类服务机构。