委托视觉下我国住房公积金制度研究

摘要：1991年上海借鉴新加坡的经验，首先建立了住房公积金制度。二十多年来，我国住房公积金取得了很大的成就，但是同时在政策实施过程中也发现了许多问题。本文主要针对我国住房公积金委托制度方面的问题进行分析，以及尝试着提出了一些相对应的建议和解决措施。

关键词：住房公积金；委托；受托银行

中图分类号：F019.6文献标识码：Ａ文章编号：1005-5312（2012）12-0262-02

一、委托的定义及其理论

委托是不同的经济主体之间在约定的目标及约束条件下，其中一方将自己的资产或业务活动委托给另一方代为营运操作，并付给其相应的报酬。拨米和米恩斯等经济学家认为委托人与人在责任等方面的不一致性或者信息不对称，人有可能背离委托人的利益或不忠实委托人意图，发生道德风险和逆向选择，使委托成本问题困扰着委托关系的良好运行。

二、我国住房公积金委托制度

简言之，我国住房公积金实行的是“管委会决策、中心运作、商业银行、财政监督”。指定受委托办理住房公积金金融业务的是商业银行（以下简称受托银行），也就是说，住房公积金的存、贷、结算等具体的金融业务委托商业银行。①目前，关于住房公积金管理中心与受托银行的关系我国主要有两种模式：一种模式是归集公积金与发放贷款的业务全部委托商业银行办理，缴款单位直接到银行为职工开立公积金账户并缴存公积金，借款人直接到银行申请抵押贷款，这种以上海市为代表，所以称“上海模式”；另一种就是缴存住房公积金与发放贷款的业务都由管理中心负责，包括吸纳存款和审批贷款，受托银行充当着管理中心出纳的角色。这种以北京为代表，所以称“北京模式”；②另外还有一种是在2011年12月20日启动的“深圳模式”，即委托三家归集专户银行代办住房公积金归集、提取业务，利用自主研发的信息系统，缴存单位可以通过中心网站“足不出户”在网上办理与公积金相关的大量业务。③

三、我国住房公积金委托中出现的问题

（一）制度不周全

根据《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），我国现行的制度是由住房公积金管理委员会指定商业银行为住房公积金存、贷、结算等金融业务的机构。我国的这种委托制度利用了受托银行普及范围广、业务技术等优势大大降低了公积金的运营成本。但在实际情况中，这种委托制度表现为对委托理论运用上的不彻底性与不完整性。首先，这种委托关系的确定缺乏必要的竞争机制，很多地方的这种关系都是通过行政或其他非社会性手段的方式制定的。这样很容易导致方的随意性、不严谨并且对公积金的不负责任，也是多年来导致我国住房公积金沉淀资金量大的重要原因之一。其次，与商业银行的这种委托关系的维持时间太长，我国大部分地方的这种委托关系从建立以来就一成未变。这明显的忽视了动态管理的原则，没有选择与竞争机制，终究会危及公积金的整体运行，危及全体缴存者的利益。最后，大部分地区的方只是一两家商业银行，且内容不明。这样很容易使方推卸责任或出现权责不分现象。

（二）权责不统一

根据《条例》规定住房公积金管理中心承担住房公积金的贷款风险。也就是说，受托银行具有贷款、审批的权限，而无需承担贷款损失的风险，有贷款权利而无承担风险的义务，享受权利但不承担义务，违背了我国的宪法和其他法律的基本精神。因而导致受托银行自然而然的把利润好，风险低，信用高的优质客户发放其商业住房贷款，而向风险高，信用低的客户发放住房公积金的贷款，制约了住房公积金贷款的高效与安全的使用，是住房公积金长期收不回还款、沉淀资金大、贷款效率低以及资金使用效率低的一个很重要的原因。

（三）体系不透明

目前，社会公众了解住房公积金管理的信息途径少之又少，明确公积金的这种委托关系的人更加少，这严重触犯了公众的知情权。住房公积金资金之庞大、沉淀率之高的特点不得不受到各商业银行的青睐，因此，公积金管理中心往往就会成为商业银行争夺公积金存款资源、争夺公积金委托贷款业务的公关目标，加大了信贷风险。④这就很容易出现商业银行“走后门”行为的发生。湖南省郴州市住房公积金管理中心主任李树彪贪污、挪用公款案就体现了这种风险。其实这都是体系不透明化所导致的后果。

（四）信息不对称

在经济学中有信息不对称理论说。该理论指出在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。在我国住房公积金委托制度中，公积金的方（受托银行）总是比受益人（公积金缴款人）掌握着更多的关于公积金运作和经济市场的内部消息。在这种情况下，受托银行很有可能利用自己所掌握的内部信息优势而做出有利于自身发展而损害公积金缴款人利益的行为。

四、完善我国住房公积金委托制度的对策

（一）完善受托银行的选择机制

如果我国的住房公积金的管理模式不转变为政策性银行模式⑤的话，从现行的模式来看，根据委托理论，我国住房公积金的委托制度应该做如下的改进：a. 不能是“指定”受托银行，要遵循“选择原则和竞争原则”，通过竞争机制，才能选择到更好的、更有利于公积金缴存者利益的受托银行来负责公积金的存、贷、结算等金融业务。有竞争才能激励更多的金融机构参与进来，这样才有利于我国住房公积金的长期有效发展。b. 与受托银行的这种委托关系要限定在一定的期限之内，最多每次确定在2-3年，每2-3年再通过竞争机制选择一次。如果在这两三年中，受托银行无法有效管理公积金，没有使缴存者享受到优惠，那么就可以选择其他银行，这就是动态选择的体现。c. 每一次通过招标或者公开摇号等方式选择的受托银行至少应在3家以上，并且要明确规定各自的责任与义务。

（二）建立管营分离的管理体制

住房公积金的行政权与经营权的相分离是住房公积金完整性与安全性的重要保证。即在受托银行成立独立的公积金营运机构，专门负责公积金的投资贷款运作之职，而且在贷款的安全性方面，还要制定一些约束机制。这样就避免了现行制度下，由于住房公积金管理中心和受托银行二者属于不同的利益主体，受托银行占有信息优势而做出损害公积金缴存者利益的行为，像闲置一部分资金留作自用等等行为。在这种制度下，能够更好的实现住房公积金的安全性、效益性等价值目标。

（三）创新公积金委托监督体制

根据《条例》第五章规定，建设部、财政部、央行等政府部门实行对住房公积金的全面监督职责。在实际运行中，这种监督体制漏洞百出，出现了很多问题，没有起到真正的监督作用。无论在选择银行方面，还是在受托银行进行投资、贷款业务中，都必须有可行有效的监督体制才能保证其正常化进行。从建设部公布的《2007年全国住房公积金缴存使用情况》中我们看到，2007年全国共回收项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金8.75亿元。这就是监管体制主体不明、监管方式有限所致。我们可以建立制衡式的监督体系，制衡式的监督制度是指内部监督与社会监督相结合。内部监督是指公积金运行全过程受建设部、财政部、央行等政府部门的监督。外部监督是指建立社会监督体系，建立信息披露制度，公积金的运行过程要公开透明。

（四）完善立法，实现公积金委托法制化

新加坡的住房公积金制度的成功因素之一就是立法明确，实现了住房公积金法制化。完善的法律体系是我国住房公积金深入发展的奠基石。所以，我国也得尽快出台符合我国国情的相关法律，使公积金的委托关系更明确，使委托更有效，使住房公积金服务于广大民众。

注释：

①《住房公积金管理条例》（国务院令[1999]第262号，国务院[2002]第350号修订）.

②④⑤曾筱清，翟彦杰.我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究[J].金融研究，2006年第8期.

③深圳新闻网，2010.住房公积金中心创“深圳模式”将于12月20日启动.www.省略.

参考文献：

[1]张东.住房公积金制度支撑理论：梳理与启示[J].财贸经济，2002年第7期.

[2]周威和,叶剑平.住房公积金制度及其改革方案建议[J].江西社会科学,2009年4月.

[3]范泽明,石敏.住房公积金财务运作模式创新研究[J].当代财经，2007年第3期.