完善社会保障制度推进社会保险税建设

社会保障制度是市场经济国家政府实现公共财政职能必须确立的保证制度,是市场经济发展到一定阶段的必然产物,是随着市场经济发展而逐步建立和发展起来的。我国自改革开放以来,各地陆续开始尝试征集社会保障资金,经过多年来的实践和不断调整、改进和扩大征集面,社会保障覆盖面不断扩大,社会保障资金筹集力度逐年加大,在改革、发展和维护社会稳定中发挥了重要作用。据统计,2008年底,全国城镇共有2.2亿人纳入了养老保险,人数之多在世界各国中名列前茅。全国参加基本医疗保险31698万人、参加失业保险12400万人、参加工伤保险13810万人、参加生育保险9181万人。2008年,社会保障基金总收入13808亿元,基金累计结余达到1.52万亿元。我国社会保险事业的实践已积累了大量经验,不失时机地改进筹集社会保障资金办法,适应市场经济发展需要,已迫在眉睫。

一、社会保险费改税的重要意义

社会保险税是按薪金和工资所得对企业课征的一种税,它是随着社会保险制度形成并发展起来的,是当今世界各国所得课税体系的一个重要组成部分,其征税额的多少不仅与居民的收入水平密切关联,收支情况还直接关系到政府财政预算的收支平衡。因此,社会保险费改税须具备一定的社会经济条件。

对于社会保险“费改税”,我国经济学界、法学界已有不少学者提出运用征税方法取代现行的社会保险费,用社会保险税完善社会保障制度的理论分析,甚至还有很多具体方案,政府决策部门也做过很多调研论证,提出了很多独特的见解和实证分析。社会保险资金筹集方式无论是费也好,税也好,都具有收入再分配和筹集社保资金的双重作用,必须有统一的制度和执法的刚性。它与个人所得税、企业所得税、增值税具有一定的相关性,实际上已具有“税”的性质。社会保险费是政府为行使社会管理职能,通过国家立法强制征收的费用,具有规范和稳定的收费来源渠道,从学理上看,符合费改税的条件。运用税收手段,预提一部分资金,以备用于劳动者退休后或失业期间的生活来源,保障生活需求,因此其更具有“取之于民,用之于民”的特点,完全符合马克思关于对社会总产品分配进行必要扣除的原理。根据现代经济学理论,社会保险是生产社会化的产物,社会保险的责任主体是政府,将社会保险统筹部分实行“费改税”,符合我国税收的财政原则、经济原则和社会原则,将有力地成为政府在宏观领域调控国民收入分配,转移支付、实现社会公平,促进经济发展的重要手段。

在我国社会保险制度的实践过程中,民众也经历了由不认识到逐步认识的过程。初期曾被许多人视为新的负担,持抵触态度。现在则不同,随着城市化进程的加快和人口老龄化的加剧,社会成员的风险意识在普遍增强,社会保障问题与每一个社会成员息息相关,缴与不缴直接关系到个人切身利益,必然引起绝大多数人对社会保险的关注,以求用必要的付出换取将来的利益。由于社会保险资金是老百姓的养命钱,国家、政府和社会各个方面都必然高度关注。要缴得顺心,管得放心、用得舒心,就需要更高层次地予以规范征收、管理和监督,以税代替目前以费的形式筹集社会保险资金,已是人心所向。

党的十四届三中全会把建立多层次的社会保障制度,作为社会主义市场经济体制基本框架中的一个极其重要的主要环节。党的十五大又强调建立社会保障体系,提供最基本的社会保障,是加快推进国有企业改革的配套措施。党的十六大提出建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,坚持社会统筹和个人账户相结合,完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。党的十七大要求基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,人人享有基本社会保障,提高统筹层次,制定全国统一的社会保险关系转续办法。社会保险费改税是深化税制改革的重要内容,国务院已将税费改革列为本届政府的施政目标之一,意在将政府为支持某些重要事业发展而设立的具有税收性质的政府性基金或专项收费改为税收。同时,实行社会保险单位缴费部分费改税,让社会保险税成为公共财政体系下的主体税种,可以促进加速实现社会保险全国统筹,让政府承担起应负的责任,使社会保险资金来源有法律保障,使全国人民能够享受到比较公平的社会保险待遇,使社会保险成为公共财政下老百姓享受到的国家最大的福祉。

必须看到费改税并不增加企业和个人的现有负担,而是由收费向收税的制度转变。关注民生,强调以人为本,加强和谐社会建设,经过多年的改革、探索、实践,我国社会保险体系的框架已经形成,基本建立了涵盖养老保险、工伤保险、失业保险、医疗保险、生育保险等5个具体的项目,独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保险制度。我国经济的快速发展,提高了政府、企业单位和职工个人承受能力,为社会保险费改税提供了强有力的经济支撑。

二、社会保险费改税的作用

(一)实行费改税,更能充分体现社会保险制度的本质,化解社会保险制度改革中面临的一系列障碍

社会保险不同于其他收费。社会保险税具有的偿还性并不是对称的。通常市场经济国家,中央政府不收费,而以税收为其主要收入来源,收费主要是地方政府。而社会保险是社会稳定、国民经济正常运行的前提条件,是政府出于公共财政职能需要承担的必要责任。因此,以中央政府负责管理和实施作为显著特征的我国社会保险制度需要开征社会保险税。一经上升到“税”的层面,就受法律的约束和保护,与征收有关的征收主体、征收政策等方面问题就将全面得到统一和规范。

(二)实行费改税,有利于规范收入来源渠道,化解财政风险

开征社会保险税,可以提高社会保险的覆盖面,促进规范、稳定的社保资金收入来源渠道和灵活的资金调剂机制形成,从而有利于解除国民的后顾之忧,缩小贫富差距,促进社会的安定。当前普遍存在的滥用和挪用社会保险资金的,若不进行改革必将失信于广大国民,造成不平等、不公正。而以税收形式筹集社会保险基金,便于建立收支两条线式规范的预算管理,增加专款专用的透明度,从而赢得纳税人的广泛支持,也有利于广大国民的监督。

(三)实行费改税,可以使社会保障制度置于法律的保护之下,加大筹集资金力度

社会保险税比社会保险费具有更强的强制性和统一性,“税”的立法层次明显高于“费”,在执行过程中刚性强。实行社会保险税可以大大提高社保资金的征收力度和统筹层次,有利于不同地区间企业的公平竞争,也有利于增强公民的纳税意识,从而为社会保险体系提供充足的资金保障。

(四)实行费改税既可降低社保基金的征收成本,又能大大提高社保资金的筹资效率

由于将税务机关征收社保基金的征收主体地位明确下来,有利于提高社保基金的征缴率。计税依据(缴费基数)更加准确。税务机关具有税收征管的基础设施、管理规范、征收经验等诸方面的优势,还有着较为完善和征管手段、方式、方法,便于规模化、集约化管理,而这些软硬件资料与征收社会保险税的共享,更有利于社保资金的筹集和量的增长。例如,社会保险税税基与企业所得税和个人所得税税基互补,纳税人为了少缴社会保险税有可能少报职工人数,为了少缴企业所得税又必须多报职工人数以扩大扣除额,如果利用社会保险税与企业所得税的钳制性,把二者综合起来进行稽核监控,必然会取得良好效果,从而为社会的稳定提供重要的资金保障。

三、国外征收社会保险税的经验与借鉴

世界上许多国家采用开征社会保障税的方式筹措社会保险资金。社会保障税主要是对薪金和工资所得课征,已成为当今世界各国所得课税体系的一个重要组成部分。社会保障税征收的税金,直接构成政府的财政收入,成为政府预算的重要组成部分。其中主要包括美国、英国、荷兰、瑞典、挪威、俄罗斯等。

实行征收社会保障税的国家,主张政府为公民提供最基本的生活保障。美国罗斯福总统在建立社会保障制度时就提出,采取最基本保障由政府负担,鼓励私人机构为公民提供多种形式补充保障的方式。政府通过税收优惠等政策给予适当照顾,有效降低政府在社会保障方面的责任风险和财政负担。美国社会保障税率的综合水平约在20%左右。

实行社会保障税制的国家,通常保险项目及其税率设置较为简单、明了,税款缴纳和保险金支付都由政府部门直接管理,分工明确,管理集中。美国的社会保险项目包括老年退休、残疾、医疗、失业等,税率全国统一,各项保险分别由社会保障署、劳工部、铁路退休委等部门管理,国内收入局负责税款征收,财政部管理资金并按计划拨付款项,达到了管钱与管事分开、行政管理与执行机构分设,各部门相互协作、相互制约的目的。

实行征收社会保障税的国家,社会保障税收入直接构成政府财政收入,成为政府财政预算的重要组成部分,社会保障收支平衡状况直接影响政府财政的综合平衡。因此,严格组织和管理社会保障基金的收支及其运营是财政部门的一项重要而经常性的工作。在这种模式下,财政直接参与社会保障管理,社会保障基金的收、支和管理具有极强的预算约束。

实行征收社会保障税的国家,体现出市场经济的公平原则和适应性。社会保障税模式不论收入高低,不受主客观条件的限制,只要参加社会保障的企业和个人都必须按统一的税率缴纳社会保障税,否则将不能享受均等的社会保障待遇。政府利用集中的部分社会保障税款,可以在全国范围内实行社会保障基金的余缺调剂,平衡地区差距。同时,实施社会保障税优势在于不需要更多的苛刻条件,只要税率适度,社会保障法规比较完善,利用已有的税收征管机构和国家预算执行系统就能做到顺利实施。

目前世界上许多国家的社会保险税已成为税收的主要来源。美国、日本等发达国家的社会保险税收入占到税收总收入的1/3,仅次于个人所得税,已成为其国家的第二大税种。征收社会保险税是国际通行的做法,许多国家适应经济发展需要,先后经历了由社会保险部门筹集社会保障资金,待条件成熟时候改为征税的做法。这在我国进行社会主义市场经济的发展过程中尤其值得我们很好地学习和借鉴。如以前英国的社会保障缴款由社会保障部门的机构负责征收,但自1999年起,为了更好地为国民提供服务和方便纳税,英国政府调整部门职能将征收社会保险职能并入税务署。国家养老保险的社会保障缴款政策都由税务署制定。2000年8月,俄罗斯将养老保险基金以外的3项社会保险费改为统一社会税,其征收机关也由原来的社会保障部门改为税务部门。他们认为,由税务机关征收可以有效降低征收成本,有助于减少偷漏行为,更好地利用现有的征收资源,有利于扩大实际覆盖面,并使社会制度更加规范。这些国家征收社会保障税的成功运行模式,无论是他们征税的依据,还是征税的尺度和征收与管理的办法都为我国实行社会保险费改税提供了大量可以借鉴的宝贵经验。

四、我国社会保障资金筹集机制存在的问题

我国社会保障制度改革全面推进,目前的状况远远不能满足经济社会快速发展的需要,社会保险资金以费形式筹集的弊端日益凸显,已经到了迫切需要改革的程度。

(一)存在问题

1、参保范围不一,参保率较低。从各地情况看,有大量的单位和人员尚未参加社会保险,同一地区、同一类型企业的参保险种仍不相同的现象普遍存在。这种社会保险覆盖范围不统一和参保率低的现状,不仅损害了应保未保人员的合法权益,制约了劳动力的正常合理流动,而且也不利于公平竞争环境的形成,同时还增加了社会不安定因素。因此,只有对所有企业职工和个体劳动者实行统一的社会保险制度,才能充分体现宪法赋予劳动者在社会保险方面的平等权利,从而适应多种经济形式长期并存和发展的客观要求。

2、缴费基数不一,征收政策难以界定。各地在实际操作中对企业养老保险费缴费基数有的按“工资总额”,有的按“参保职工缴费工资之和”。就是按“工资总额”征收的地方,有的是按企业“上年的工资总额”,有的是按企业“上月的工资总额”,有的按“实发工资总额”,有的按“应发工资总额”,不尽统一。工资总额的概念,随着经济发展,住房货币化、通讯货币化、公车货币化、福利货币化等一系列收入分配体制改革的深入,其形式和内容都在随时发生着很大的变化,统计上的“工资总额”概念边界逐渐变得越来越模糊,致使在实际工作中难于把握和界定,且存在一定的随意性,已不能适应目前征收工作的需要。

3、费率不统一,负担不公平。费率不统一是造成负担不均的主要原因。由于养老保险和医疗保险的缴费比例各地不一。从养老保险看,规定“企业缴纳基本养老保险费的比例,一般不得超过企业工资总额的20%(包括划入个人账户的部分),具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定”,但由于各地统筹层次不一,地方政府在确定本地区的缴费比例上弹性过大,造成全国各地费率相差悬殊。例如,国家规定的综合费率为28%(统筹20%,个人8%),厦门市政府规定综合费率为22%(其中统筹为14%);而广东省的中山市政府规定综合费率为18%(其中统筹为10%),辽宁则实行的是最高标准28%。就是在同一省区内,有些地区的缴费比例也不统一,在一定程度上制约了区域经济的协调发展。而且有些地方从当前基金收支平衡角度出发,时常调整养老保险费缴费比例,影响养老保险制度的统一性、严肃性和权威性。

以上问题的出现,归根结底还是以费的形式筹集社会保险资金缺乏法律支撑和体制保证。法律不健全、层级低,使得社会保险费无法可依,从而不能有效规范地调整各种法律主体关系;体制混乱、管理分散,也使得有关部门不能科学行政,从而无法建立高效协同的社会保险管理体制。

(二)原因分析

社会保险资金以费的形式筹集造成社会保险基金统筹层次低、跨地区转移难等问题,既不规范,也不公平。同时,由于筹资能力弱,我国人口老龄化和财政负担逐年加重的情况难以应对,无法为解决城乡一体化的社会保险体系提供充足的资金来源。

1、统筹层次低,社会保险关系转移接续难以解决。由于统筹层次低,造成各地社保资金状况参差不齐,苦乐不均。越是经济条件差的地区,负担越重,而且收不抵支;越是经济发达地区,负担越轻,而且还有大量节余,形成恶性循环的态势,并且有不断加剧的倾向。一方面,各地之间不能做到总体平衡和以丰补欠,国家每年还要拿出大量资金弥补缺口,这种状况如不尽快得到解决,势必将影响我国社会保险体系的健康稳定发展。另一方面,统筹层次低是制约参保关系跨地区转移接续的主要原因。随着社会主义市场经济体制的不断发展完善,一些新兴经济热点区域不断涌现,尤其是一些大企业大公司经常进行人员变动和轮换,使我国劳务人员跨地区转移越来越频繁,由于受各地社会保险政策的限制,他们的参保关系很难转移接续,一方面给征收缴费带来困难,另一方面也不利于保障劳动者的合法权益,更重要的是影响了政府的公信力。

2、人口老龄化,社会养老保险基金制度难以支撑。根据国际社会惯例,65岁以上人口占一国总人口的10%则被称为老龄社会或老年人口国家。目前许多发达国家都已经进入老龄社会。以我国为例,2000年中国第五次人口普查显示,中国65岁以上老年人口为0.88亿人,已经达到人口比例的7%。2005年底,我国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口的比例(以下简称“比重”)达11%;到2020年,60岁以上老年人口将达到2.34亿人,比重将提高到16.0%;预计21世纪40年代后期,我国将形成老龄人口高峰平台。届时,60岁以上老年人口将达4.3亿人,比重将达到30%,即每3人-4人中就有1名60岁以上的老年人。随着老龄人口比重的上升和劳动年龄人口比重的下降,我国老年赡养比也在逐年提高,2000年,我国老年赡养比为15.4%,预测2010年和2020年将分别提高到17.4%和24.7%。我国还是一个发展中国家,“未富先老”和老龄社会的过早到来,必将增加社会保险资金支出,从而加重劳动人口的负担,影响到社会代际关系的和谐。原劳动和社会保障部的课题报告预测,到2020年,我国养老金支出总额将达到28145亿元,相当于2000年的13倍多。

3、财政负担重,经济和社会的可持续发展难以维系。几年来,为保证社会保险基金按时足额发放,尽管来自各级财政的当期补助日益增加,尤其是中央财政对社会保险基金的转移支付补助2000年338亿元,2005年增加到545亿元,2007年增加到894亿元,2008年是1127亿元。但对于财政而言,更大的压力在于规模庞大的个人账户空账和巨额的历史欠账。1997年以来,有很多地方没有做实个人账户,无法割断统、账基金之间的联结,锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要,大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户养老基金,个人账户空账规模不断扩大,全国各地合计空账已至少8000亿元。逐步做实个人账户,弥补空账给各级财政带来了巨大的压力已成为当务之急。

4、筹资能力弱,城乡一体化社会保险制度资金难以保证。我国现行社会保险制度将大多数的农民排除在社会保险体系之外,没有体现以人为本和统筹兼顾,没有体现社会公平正义,既不符合科学发展观的要求,也不利于构建和谐社会,更重要的是不利于国家的安定团结和长治久安。二元经济结构已经成为我国经济社会及现代化发展所面临的一个重大阻碍,造成贫富差距扩大、地区发展不平衡、城市文化素质差距扩大等一系列社会问题。要消除城乡差别,纠正城乡失衡,不仅要解决制度不公和失当的问题,也要进行制度创新,解决制度无力和失效问题,只有公正而有效的制度才能为城乡协调发展提供根本性的保障,就目前来看,最有可能解决的就是推行城乡一体化的社会保险制度。而建立城乡一体化的社会保险制度的核心问题就是要解决资金问题,由于农民收入水平较低、现实生活压力较大,暂时不可能实行统一的缴费政策,广覆盖、低水平无疑是将农民纳入社会保险制度的必然选择,也就是说农村社会保险的资金需求最终还是要由城镇来承担。那么,当务之急则是要完善筹资机制、健全管理体制,切实增强社会保险资金筹集的强制性、规范性和统一性,在确保及时足额筹集社会保险资金的基础上,通过城市反哺农村,实现城乡一体、人人享有社会保险的良好局面。

为公民遭遇生存风险时的困难提供社会保障是现代政府的内在职能,通过社会保险税的收入再分配效应把一部分国民收入从高收入者转向低收入者,实现富人和穷人在分配上的相对公平,达到缩小贫富差距的目的是促进社会公平和正义的本质要求、是构建和谐社会的重要途径。同时,我国政府是建设社会保险制度的责任主体,承担着无限责任,所有问题最终都要由中央政府兜底,因此国家要充分发挥宏观调控能力,保证全国社会保险体系的均衡协调发展,实行社会保险费改税无疑是彻底解决新老问题最直接、最有效和最根本的途径。

(作者单位:国家税务总局税收科学研究所)