浅谈我国管制一体化建设

[摘 要]随着新技术不断进入航空领域， 航空器、机载设备以及机场设施都不断地更新换代，朝着系统化、自动化的方向迈进。为满足航空事业发展的需要， 确保飞行安全，我国航空管制一体化建设迫在眉睫，管制一体化建设是一个非常值得研究的课题。

[关键词]空管体制；空域管理；空管一体化；空域规划

中图分类号：V355 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）41-0360-01

引言

半个世纪以来，随着新技术不断进入航空领域，航空器、机载设备以及机场设施都不断地更新换代，朝着系统化、自动化的方向迈进。为适应这一变化，很多国家都不断地研究制定、修改原有的航管体制和空域政策，以满足航空事业发展的需要，确保飞行安全。显然，航管体制、空域政策的不断改革，是航空事业发展过程中不可回避的必然问题。随着军民航航空事业的飞速发展，我国空域环境变得更加复杂，飞行冲突频繁，安全隐患凸显，形势极其严峻。空中交通管制一体化是维护飞行秩序、确保飞行安全、提高管制效益的重要保证。针对存在的问题，目前应着重实现军民航之间空中交通管制系统、办公机制和人才培养一体化，以积极推进空中交通管制一体化建设。

1 我国当前民航管制中存在的主要问题

1）行政管理机构的问题：

近20年来，中国民航经历了从大一统体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励多家设立航空公司以形成竞争的过程。这个过程还没有走完。当前，民航总局除负责飞行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输计划等行业管理职能外，还负责直属航空运输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、政企不分的情况。

2）区域使用划分不够合理，空域环境有待优化：

①机场、航路分布不均，大城市周围空中环境复杂。

②空域管理、使用、规划存在矛盾，通用航空发展缓慢。

③空域规划与空管系统建设关系倒置。

3）管制体制有待完善：

国家空管的宏观管理主要靠行政手段，缺少监控手段；空管整体结构不尽合理，在第一线的人员比例偏低，内部人员结构性超编和缺编矛盾较大，缺乏不断优化的机制；管理机构庞大，管理层次和领导职数偏多，工作效率不高，管理模式单一化，空管建设发展不平衡， 综合保障能力有待提高

4）管制人员严重不足，业务素质参差不齐：

我国空管人员严重不足，尤其军航飞行管制员编配不足，存在着人才断层。

5）军民航空管法规、技术标准不够统一。

6）空管基础理论研究薄弱。

7）我国空管引进多， 空管产业基础薄弱。

2 一体化体制的含义

空中交通管制的主要职责是配置空域资源、管理空中交通和维护空中运行安全环境，涉及法规制定、空域划分、设施建设、人才培养等战略性筹划和计划申请、飞行调配、指挥协调、流量管理、情报服务等战术性活动。空管是行使国家空域管制权的责任组织，是当代社会生活和社会生产中不可缺少的部分，也是国民经济建设和国防建设重要基础设施的组成部分。

所谓全球空管一体化，是指新的通信、导航和监视技术的日趋成熟，在2025 年前后建立一个可互用、无缝隙和全球化的空中交通管理系统。确保各空域用户更平等地使用空域，为空域用户提供最佳服务，使空中交通管理部门更有效地对运行的安全性进行预测和监控。主要构想是实现数据的实时共享，建立良好合理的空域结构，采取灵活动态的空域分配政策，提供基于地空数据交换的四维航迹的精确飞行计划，利用先进的辅助管理工具和地空信息共享机制，提高飞行安全系数和运营效率等。全球空管一体化是世界空管发展的总体趋势，将对世界各国空管发展产生重大而深远的影响。

3 对我国航空管制一体化改革的建议

1）空中交通管制系统一体化

一体化空中交通管制系统的核心，是军民航空中管制信息的互用和系统的无缝链接。互用指空中管制信息在军民航各管制中心间信息共享，做到异地、连续、实时调用，涉及系统、人员和程序等运行要求的统一；无缝链接指航空器在飞越不同地区时，提供的服务方式基本一致，确保航空器不间断顺畅飞行。

2）办公机制一体化

实践表明，军民航之间 “面对面”协调指挥是最有效、最直接的方式，而军民航合署办公适应了建立灵敏高效的军民航联合工作机制的客观要求。军民航合署办公是一种全新的管制工作机制，它不同于目前以飞行管制区为基础建立的地区空中交通管制协调委员会，也不同于个别单位采取的互派协调员的协调方式。军民航合署办公，即军民航双方在同一机构内，“面对面”协调，组织实施空中交通管制工作。

3）人才培养一体化

航空管制是一种特殊的职业，科技含量高、责任重且劳动强度大，对从事这一职业的人员在政治素质、作风纪律、专业技能、理论基础等方面都有很高的要求。确立与时俱进的人才观，立足现实，着眼长远，构建新型管制人才队伍，是适应空中交通管制一体化建设的紧迫需要。

当前，在航空管制人才队伍建设方面，还存在许多问题。一方面，军民航航空管制人员编制数量少。另一方面，军民航管制水平也有一定差异，民航管制员在大学本科毕业的基础上，进行专业培训，而军航管制员大多由停飞学员转学而来，由此造成军民航管制水平差距较大。

要加速我国管制一体化建设，必须加快促进信息化装备、专业技术过硬的新型管制人才队伍建设：

一要及早规划，重点培养，超前储备，宁可人才等装备，也不能让装备等人才。

二要组建统一的培训学院。院校是培养人才的主渠道。培养高质量的人才，必须有高质量的院校，这是空中交通管制基础性、全局性和先导性的建设。军民航现有的管制人员培训机制已无法适应军民航统一管制的需要，应组建国家航空管制学院，统一培养军民航管制人员。国家航空管制学院，隶属国家空管委，采取分两步走的办法进行组建。起始阶段，学院主要为分区以上管制中心培养军民航管制人员；军民航各自拥有的管制培训机构则负责培养机场管制人员。完善阶段，扩大国家航空管制学院培养规模，取消军民航各自的管制培训机构，实现国家航空管制学院统一培养管制人员的目标。

三要实施“三个统一”的培训模式。即对军民航管制人员实行“统一标准、材、统一发证”。其中“统一标准”，指的是学大纲和教学计划；“材”，指的是统一的知识结构；“统一发证”，指的是统一上岗管制指挥的条件和资格认证标准。实施“三个统一”的培训模式，有利于提高军民航管制人员的整体素质，有利于军民航管制人员互相转换，也有利于军民航管制人员的职业化和法制化。

4 小结

随着军民航航空事业的飞速发展，我国空域环境变得更加复杂，飞行冲突频繁，安全隐患凸显，形势极其严峻。空中交通管制一体化是维护飞行秩序、确保飞行安全、提高管制效益的重要保证。面对全球空管一体化新趋势，管为主其事，制为理其行。针对我国航空管制出现的问题，目前应着重实现军民航之间空中交通管制系统、办公机制和人才培养一体化，以积极推进空中交通管制一体化建设。

本文回顾了我国航空管制的改革历程，接着分析了国内管制的现状及存在的问题，结合研究国外的管制体制一体化的情况针对我国的国情，提出了对我国一体化体制改革的建设性意见：从空中管制系统一体化；办公体制一体化以及人才培养一体化三个方面分别提出了相应措施。本文从理论上定性地进行了研究，要真正的实现管制一体化改革，完善我国的航空管制系统，还需配合大量的理论和实践工作。