建议设立中小企业政策性银行

中小企业一直被认为是一个国家发展的主要推动力，但我国中小企业发展形势却不容乐观。截止2013年三季度末，全国工商注册的中小企业总量超过4200万家，比2007年增长了49.4%，占全国企业总数的99%以上；同时，中小企业也贡献了58.5%的GDP，68.3%的外贸出口额，52.2%的税收和80%的就业，在促进国民经济平稳较快增长、缓解就业压力、实现科教兴国、优化经济结构等诸多方面，均发挥着越来越重要的作用。就上海而言，截至2012年第三季度，上海市共有中小企业35.6万户，占全市总企业数的99.62% ，中小企业创造的产值和服务价值已经占到上海国民生产总值的60%左右。但是，在如此重要的经济和社会贡献背后，中小企业的生存环境和管理健康状况堪忧。中国中小企业协会连续三年的小微企业发展指数显示，截至2012年第三季度，中国小微企业发展指数已连续24个月下降，全国停产、半停产的企业数量占比也连续两年上升。

设立中小企业政策性银行的必要性

资金短缺是阻碍中小企业发展的主要问题之一，虽然近几年来创业板、新三板、中小企业债等各种针对中小企业的融资方式已经逐渐成熟，但主要受惠的还是相对小众的科技型创新型企业。根据我们的调研，这些企业仅占中小微企业总量的百分之五左右，绝大多数中小企业还只能依赖传统的银行贷款解决融资问题。

其实，从中央到地方，各级政府部门对中小企业的扶持也可谓不遗余力，但由于各部门间缺乏有效的协调沟通，效果并不理想，对中小企业的覆盖还是相当有限。

根据我国各家政策性银行官网披露的数据，2012年国家开发银行对中小企业贷款余额为18，134亿元人民币；中国农业发展银行支持各类农业小企业和农民专业合作社经营发展，全年累计发放贷款73.29亿元；中国进出口银行相关统计数据虽暂未披露，但预计也十分可观。从总量上看，扶持力度不可小觑。但同时，我们也应该看到，我国目前现有的三大政策性银行各有政策目标，对中小企业的扶持效果并未完全显现。特别是，有些政策性银行（如国开行）在中小企业融资实践中，往往把中小企业融资业务通过转贷方式，由商业银行甚至小贷公司按商业贷款原则发放，大大提高了中小企业的融资成本。

从国际经验上看，设立专门服务中小企业的政策性机构是促进中小企业发展的重要途径，远至欧美，近到亚洲，各主要经济体都建立了为中小企业服务的专门机构。美国建立了一个多层次、多元化、全方位的中小企业管理和服务体系；而位于欧洲的德国也有专门为中小企业提供资金或融资服务的政策性银行。在日本，政策性金融公库由三个侧重点不同的公库对不同类型的中小企业进行贷款。

上海作为全国“先行先试”的城市，尤其在自贸区逐步建立、金融改革开放力度加大的背景下，设立独立的中小企业政策性银行具有良好的土壤。本建议设想了几种可能的设立方式，探讨提出中小企业政策性银行的运作模式，以及具体的保障措施。

设立中小企业政策性银行的可行性方案

中小企业发展银行是在中小企业专营机构信贷业务的基础上拓展更多的金融业务，逐步建立的综合性政策性银行，以期为中小企业提供更全面的金融服务。

关于银行创办形式，有两种思路可供选择：

1、从国家开发银行中分出一部分，成立中小企业政策性银行

一直以来，国家开发银行向中小企业提供资金支持。据统计，国开行上海市分行自2003年开展中小企业贷款业务以来，截至2012年底中小企业贷款余额已达50亿左右。除此之外，自2010年国家开发银行上海市分行逐步与小额贷款公司合作以“转贷”模式支持中小企业，截至2012年10月已累计发放逾12亿转贷业务。根据我们的调研，在深圳，国开行每年通过小贷公司转贷给中小企业的余额在10亿到20亿之间，国开行收取的利率一般在15%左右，大大高于商业银行贷款7.5%的利率水平。按商业性原则转贷，实际上完全违背了其政策性扶持的初衷。

对于国开行上海分行的转贷利率笔者未能获得确切的数据，但深圳的实践可推想政策效果。因此本意见提出，将中小企业扶持业务这一块从国开行上海市分行分化出去，专门建立一家中小企业政策性银行，一是让银行得以继承国开行的运作经验，使得银行业务流程尽快进入正轨；二是可以与国开行之间形成更好的业务往来，在国开行扶持帮助的基础上，使银行各项业务能尽快展开；三是可以更好地专门贯彻扶持中小企业的各项政策，从多角度入手，对中小企业进行多方面、专门化的服务，帮助中小企业快速发展。

当然，以这种方式成立政策性银行需要上海市政府与国开行总行、中央政府及监管当局进行磋商，以解决一些监管和利益难题。

2、创立一家全新的中小企业政策性银行

另外一种方式则是由上海财政拨款新设一个中小企业政策性银行，这就需要上海市政府争取国家的政策支持，市有关部门对其设立进行规范及管理，同时还要考虑以下众多因素：（1）组织结构。首先是银行的产权结构和组织结构，笔者认为应采取由中央政府和上海市政府共同注资的形式来兴办一家政策性银行。（2）资金来源。在中央和上海市财政按比例出资的基础之上，通过证券市场进行融资，包括发行中小企业扶持债券，成立基金等方式来募集资金，由上海市政府作为担保，募集到尽可能多的资金来帮助中小企业发展。（3）业务对象。虽然服务范围定位在中小企业，但是不应将所有中小企业作为扶持目标。在发放贷款，提供服务的同时，应该考虑国家和上海市政府的地方政策目标和发展战略，明确产业导向、宏观导向、竞争导向，优先帮助那些吸纳就业人口多而又难以从商业性金融机构获得贷款的企业。（4）服务多元化。为了给为数众多具有不同特点的中小企业提供更好的扶持，政策性银行的业务范围应多元化，给不同行业的企业提供不同的业务产品。银行还可以提供咨询服务，从政策制定和实施上维护中小企业的利益，帮助中小企业解决资金、信用、管理等难题，为其提供金融咨询服务、法律援助和业务指导。同时还可以根据企业自身特点决定贷款期限，提供诸如短期流动资金贷款和中长期低息贷款等期限不同、形式不同、利率不同的贷款。

关于银行运作模式，在明确了银行的组织结构、业务对象和服务范围等基本元素的基础上，还要进一步明确政策性银行应怎样开展业务。

1、明晰运行程序

政策性银行必须明晰其运行程序，使其具体业务流程规范化。利息设定要斟酌有度，要做到不能过高而加大中小企业的融资负担，而使政策性目标不能贯彻；同时也不应设定过低，影响银行的可持续经营。要在覆盖银行成本、保持盈亏平衡的基础之上尽可能给中小企业以优惠。

2、规范合约设计

银行业务合约设计要规范化程序化，做到有则可依，有据可循；贷款方式以及期限都要有明确的规定，使银行操作人员和申办业务的中小企业都有一套明晰的程序。

3、建立风控机制

银行应有其合理的风险控制机制。因为中小企业普遍有形资产少、规模小，为其提供贷款等服务有很大的风险，如果不能做到很好的风险控制便会影响银行的持续经营。为了降低风险，可以分散化资金来源，采用国家和地方注资、发行债券和基金等融资方式，可以让风险分散在国家、上海市政府、行业及不同企业之上；此外可通过政策性信用担保的方式将银行的风险降低。

4、明确业务范围

政策性银行的业务范围应与商业银行区分开来：应将自己定位在贯彻国家政策方针、帮扶中小企业发展的位置上，着重服务于那些商业银行不愿提供贷款的中小企业，对于那些发展很快，资信状况很好的客户，应将其让给商业银行，避免争夺客户的情况出现。 （作者系上海市人大代表，上海财经大学金融学院教授、博士生导师，上海财经大学小企业融资研究中心主任）