中国水价制度变迁与政策取向

[摘要]水价已成为国内外水资源管理最重要的研究内容。中国水价制度的演进从无价到低价，并逐步向商品水价、水权、水市场方向过渡，其方式主要是先强制性变迁、后诱致性变迁和强制性变迁相结合。基于社会福利最大化的水价机制是中国水价制度改革的政策取向，也是解决水资源稀缺与贫困问题的有效思路。

[关键词]水资源；水价；水价机制

[中图分类号]F06

[文献标识码]A

[文章编号]1005-6432(2008)48-0098-02

20世纪中后期以来，随着水资源稀缺程度的提高，人们逐渐意识到水资源的价值问题。水资源需求管理以及日益兴起的水价研究，已成为国内外水资源管理最引人注目的领域之一。国外的研究主要集中在水价政策对水资源及社会经济的影响方面。Stanley(1982)认为，水资源定价的目的在于保护水资源，提高用水效率，达到公平分配并为供水企业提供稳定的收入。Fakhraei(1984)研究了随机供水情况下的价格稳定性及水量配给规律，分析了水价对企业利润的影响。Narayanan(1987)指出，实施季节水价有利于合理分配水资源。Moncur(1988)提出，当水价有足够的弹性时，通过征收干旱附加税有利于节水。Murdock(1991)认为水价的确定应考虑到人口统计和社会经济变量的影响，如用户年龄、种族、家庭成员的组成对用水量有很大的影响。Rogers，P.Silva，R.& Bhatia，R.(2002)认为水是一种经济物品，水价政策的成功有赖于其他方面的配合，合适的水价能够最终有利于水资源的持续利用等。

国内的研究主要集中讨论水资源价值内涵与水价改革两个方面。对于水价的内涵，专家学者以及政府层面基本上达到了统一，即水价包括水资源费、水利工程水价、城市供水价、污水处理收费等几部分。关于水价改革的讨论主要集中在两个方面，第一个方面是水价核定问题，即水价应该包括哪些部分，成本如何核算，怎样采用灵活水价，区分不同部门、不同地区、不同水文年和季节、不同水质、地表水和地下水，以及水价的承受能力等问题；第二个方面是水价改革实施方式问题，如分几步走逐渐提高水价，采用灵活的价格形式(包括两部水价、超额累进加价、实物计价等)，以及与水价相适应的体制改革等(胡安钢等，2002)。

国内外的研究为我们认识水资源价值、水价在水资源配置中的杠杆作用等方面提供了有力的资料和说明。但这些讨论只是注意到了水价形成机制问题，而缺少水价机制对居民、社会福利影响方面的研究，而这恰恰是改革中需要考虑到的效率与公平问题。

1　我国水价制度的变迁

自1949年以来，我国水价制度演进的方向主要表现为，从无价到低价，并逐步向商品水价、水权、水市场方向过渡。水价制度演进的方式主要是先强制性变迁、后诱致性变迁和强制性变迁相结合，这也是与中国市场化进程紧密联系的。

1949―1965年以前供水实行无价政策。这一时期，国家也出台了相关的文件，如1961年《关于加强水利工作的十条意见》中提出“用水单位都应该缴纳水费”。但由于生产力非常落后，国民经济刚刚开始恢复，水费征收缺乏具体的实施办法和标准，无法落到实处，水利工程基本上处于无偿供水状态。

1965―1985年以前供水实行低价政策。1965年的《水利工程水费征收、使用和管理办法》的出台，才逐步推行了水利工程供水水费制度。但该《办法》过多考虑不加重人民负担而没有考虑供水成本，水价标准过低。从1980年开始，水利部组织了水费系统调查和测算，通过对供水成本的典型调查与测算得知，各地原来执行的农业水费标准只相当于供水成本的1/15～1/10。

1985年至今逐步向商品水价、水权、水市场方向过渡。1985年出台的《水利工程水费核订、征收和管理办法》明确指出：“为了合理利用水资源，促进节约用水，保证水利工程必需的运行管理、大修和更新改造费用，以充分发挥经济效益，凡水利工程都应实行有偿供水。”1988年，《中华人民共和国水法》明确规定：“使用供水工程供应的水，应按规定向供水单位缴纳水费。”这是依法制定水利工程供水水价的依据，但是价格仍然很低。1997年，国务院了《水利产业政策》，规定农业水费按成本核定，工业水费及城镇生活用水水费按成本加利润核定；新建工程水价一步到位，原有工程水价在三年内到位。2000年《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》指出，城市供水要引入市场机制，逐步提高水价。2002年开始实施的新《水法》指出要“利用价格杠杆促进节约用水”，实行“超定额累进加价制度”。2004年4月，国务院颁布了《关于推进水价改革、促进节约用水、保护水资源的通知》，提出水价改革的目标是，“建立充分体现我国水资源紧缺状况，以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制”。2000年浙江东阳―义乌水权交易的实践催生了我国水权市场，这为水市场的形成、水价机制的完善提供了制度层面上的思考。

由于中国的经济体制经历了从计划经济向市场经济逐步转变的过程。因此，中国水价制度的演进也带有很强的体制色彩，演进方式主要是先强制性变迁、后诱致性变迁和强制性变迁相结合。1978年以前，水价基本上处于无价或低价的状态，这与国家强调的社会主义优越性、注重人民的社会福利等方面相联系，水价从无价到低价的转变主要是国家政策的强制性引导，而人们心目中水资源无价、福利供水的意识很难转变。1985年以后，随着市场化进程的加快，人们市场经济意识的增强，水资源管理过程中各种问题的出现，特别是水权、水市场的萌芽，促进了政府从制度层面上来思考水价政策。

2　我国水价制度改革取向

水价对于发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面具有重大作用，也是提高用水效率，建设节水型社会，促进水资源可持续利用的重要手段。

我国现行水价制度框架源于1985年国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》。水利工程供水价格管理权限是：国务院统一制定水价办法，确定水价的核定原则，具体价格水平按分级管理的原则确定。2004年1月开始执行的《水利工程供水价格管理办法》，其核心是建立科学合理的水利工程供水价格形成机制和管理体制，促进水资源的优化配置和节约用水。《办法》明确了水利工程供水的商品属性，改变了长期将水利工程水费作为行政事业性收费管理的模式，从法规层面将水利工程供水价格纳入了商品价格范畴进行管理。但水价构成范围仍采用一般商品价格的核定方式，水价标准是政府批准定价，其出发点主要围绕补偿供水成本，改善供水单位财务收支状况，没有体现水资源本身价值和污水排放对环境造成损失的补偿。现行水价制度缺乏合理的水价形成机制以及水价体系，水价管理权限模糊。而造成这些问题的根本原因在于没有合理的水价机制的指导。

水价机制是政府用来调控和协调水资源使用和社会发展的指导性规则，要综合考虑水价对生产、生活等社会福利方面的影响，其中包括投资环境的影响、企业行为的影响、水资源可持续利用与代际公平、外部性等。它与水价形成机制是不同的，水价机制不但考虑水价的直接成本效益因素，而且还考虑这以外的许多因素，要使水价能够促进或至少保证社会发展；而水价形成机制则主要是由技术工艺所决定的人力、物力消耗价值构成。在制定水价过程中，对合理的成本、利税核算主要体现水价形成机制的精神。经过听证、审核和政府的协调确认主要体现水价机制的作用。当前的主要问题是许多地方缺少明确的规则和制度，把企业行为同政府行为混为一谈，从而使得水价政策不能从整体上发挥应有的效应。因此，基于水价机制对社会福利的影响研究，能够为政府制定科学、合理、有效的水价和水管理政策提供决策依据。

水价改革中还必须考虑到水稀缺和贫困问题，这也是水价机制应该解决的问题。我国一些地区存在水质严重不达标、供水保证率低、水质性地方病等问题，农村有3亿多人饮水不安全，威胁到人的生命健康。这暗示了我们需要重新认识水稀缺与贫困问题，水价改革必须充分考虑这些社会经济变量。衡量水稀缺的最普遍的传统做法是采用人均可再生水资源量阈值评价法，这一做法忽视了水的可得性、水的不同用途、经济发展水平以及国家或地区面临水稀缺的适应能力等重要变量。后来者在这一基础上发展起来了一系列其他方法，如基于不同用途的水资源可得性指标、用人文发展指数HDI来衡量水稀缺，以及最新发展起来的水贫困指数法。传统的水稀缺衡量法忽视了地区发展差异和收入水平以及获取水的能力，其现实的结果可能是：对于水缺乏且贫困的地区由于技术水平的限制而得不到基本的饮用水，或者是对于水丰富但贫困的地区因供水技术能力的不足而不能满足其不同程度的用水需求，这些情况都会使社会福利水平降低。而基于水贫困指数的不同地区水稀缺程度排序可以很好地反映地区经济发展水平、人均收入、人均可得水量、技术水平、供水能力等指标，而且基于社会福利最大化的水价机制能够为解决水资源稀缺与贫困问题提供有效的思路。