青海民族地区“失地”农牧民边缘化问题探析

摘要：近年来，伴随着农牧业的发展，尤其是随着农牧区集约化经营、农牧业合作组织、现代生态畜牧业发展、新农村建设的推进，促使大量的土地（草场）以农合组织为载体、以土地流转为手段加速集中，从而使越来越多的农牧民因土地流转而“失去”土地。与此同时，这些“失去”土地的农牧民，尤其是少数民族囿于文化水平、制度保障、身份转变、职业选择、重新就业等因素影响，加之特殊的生活习惯使得没有能力或者说根本没有激情和抱负再去“另谋生路”，逐步形成了农地流转过程中出现特殊的农牧民人口边缘化问题。而且这种问题的影响会随着农牧业的进一步发展以及国家土地政策的进一步调整，呈现出更加突出的趋势，由此带来的诸多问题应该引起关注和思考。

关键词：农地流转 农牧民 民族地区 边缘化

中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》开启了被称为“新时期第二次土地革命”的农村土地流转工作试点。这一制度的改革，对进一步推动农牧区集约化经营、农牧业合作组织和现代生态畜牧业发展、新农村建设，最终实现农牧民收入倍增目标的意义不言而喻。但随着土地流转制度的不断深入，在进一步加快农牧业发展、农牧业效益不断提高的同时，也致使部分农牧民由于土地的流转，失去了土地，越来越多的农牧民逐渐地加入了失地农牧民的行列，出现了被边缘化的现象，而且这种问题的影响会随着农牧业的进一步发展以及国家土地政策的进一步调整，呈现出更加突出的趋势，由此带来的诸多问题应该引起关注和思考。

一、问题的提出

国内外专家、学者以及新闻媒体对边缘化人口越来越关注，特别是对农民工边缘化问题作了大量的分析和研究，而且取得了一定的成果。但是针对现阶段因农地制度改革引起的，尤其是因民族地区农地流转、农牧业集约化经营以及发展现代生态畜牧业背景下导致的农牧民边缘化问题，缺少必要的关注和研究。

青海省民族地区既是以农牧业为主的地区，也是经济欠发达地区，自然条件十分艰苦，生态环境也十分脆弱。近年来，伴随着农牧业的发展，尤其是随着农牧区集约化经营、农牧业合作组织、现代生态畜牧业发展、新农村建设的推进，促使大量的土地（草场）以农合组织为载体、以土地流转为手段加速集中，从而使越来越多的农牧民因土地流转而“失去”土地。但与此同时，这些“失去”土地的农牧民，尤其是少数民族囿于文化水平、制度保障、身份转变、职业选择、重新就业等因素影响，加之特殊的生活习惯使得没有能力或者说根本没有激情和抱负再去“另谋生路”，逐渐地，就形成了农地流转过程中出现特殊的农牧民人口边缘化问题。

从产业演进的一般趋势讲，只有生产力发展到一定水平，随着第二产业和第三产业的不断发展，农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化。但本研究中的农民“失地”，不是生产力充分发展基础上的一种自发选择，也不是由于计划性的城市化推进或征地导致农牧民从农业产业中被动退出，而是由于正式制度的强制性变革，加之地方政府强势推进，使广大农牧民自愿失去作为生活基本保障的土地，但又无法完成职业和身份的双重转变，生活保障成为问题。这里所涉及的失地农牧民，是在土地流转制度的不断深入过程中失去全部或大部分承包土地（草场）的农牧民。这个特殊群体的特殊性表现在：首先，与传统的普通农牧民相比较，这个群体失去了土地（草场），不再是真正意义上的农牧民，但同时又无法成为城市居民，漂流在城市与农村之间；其次，与我们所熟悉的农民工相比，这个群体尽管在“失地”的时候有一定的经济补偿，但在一定时期内也失去了承包土地（草场）的经营权和使用权，也就失去了作为农牧民的基础和保障，而农民工并没有失去土地；最后，与由于征地等原因而失去土地的农牧民相比，这个群体既没有相对固定的关注着（如政府），也没有明确的生活规划，总是徘徊在被人遗忘的角落，成为新时期特殊的边缘人。农地流转背景下农牧民边缘化问题的形成，在新的历史时期，既是一种必然趋势，也是一个矛盾的选择，关注这个特殊的群体已成为一个不可回避的问题。

二、农牧民边缘化问题形成的二难选择

1.土地流转与农牧民边缘化的必然性

关于农村土地承包经营权流转问题，国内外学者专家做了大量的研究，就其核心原因效益是关键。拉坦从技术变迁和制度变迁的历史关系中归纳出诱致性制度变迁的模型。他认为：土地价格相对于劳动力价格的提高诱致了生产技术的变迁，同时也导致了土地产权制度的变迁，结果使公地使用制度被废止；劳动力价格相对于土地价格的提高诱致资本替代劳动的技术变迁，同时导致发挥人能力和劳动者有权择业的制度变迁。诺斯认为，当制度变迁的预期收益大于变迁的成本时，制度变迁就会发生，反之，制度处于均衡状态，在分工收益与分工成本间不断发生的冲突，不仅是经济史中制度结构和制度变迁的根源，而且也是现代政治、经济实绩问题的核心。

关于我国农地制度变迁方式、类型及特征的研究，学者们比较一致的观点是：1978年以前我国的农地制度变迁以强制性变迁为主，而1978年以后，则以诱致性变迁为主。从制度运行的结果来看，上述两种方式都没有达到预期的效果。学者们普遍认为我国农地制度变迁应做到努力使诱致性制度变迁与强制性制度变迁“配套协调实施”。林毅夫从监督的角度对农村土地制度的变迁给出了解释，他认为生产队中每个劳动者努力的边际报酬是监督的函数，监督是保持劳动激励和合作社生产率水平的关键。如果监督是有效的，报酬的支付与每个人对生产的努力程度密切相关，劳动的激励将较高。相反，如果监督是无效的，且报酬的支付与每个人对生产的努力贡献不密切相关，激励将较低。周其仁从产权契约角度提出了所有权悖论的逻辑：国家作为产权契约的一个要件，一方面，所有权不能完全不要国家得到有效执行；另一方面，国家的引入又非常容易导致所有权的残缺，以至于我们即使在理论上假设存在一个理性国家，也无法完全避免无效产权的后果。中国农村改革可以看作成围绕产权重新展开的制度变迁与创新。农村产权的确定，是社会与政府之间的一系列分步达成的交易，它是逐步排除国家对产权合约侵犯的结果。显然，周其仁把产权制度的建立作为我国农村制度乃至整个社会制度改革的关键所在，在制度创新的过程中应理顺社会与政府、交易与契约、契约与制度的政治经济学关系，尽量避免国家对产权制度的危害。