浅谈农业产业化中的土地制度创新

摘要：本文分析了三峡库区腹心地重庆万州区土地利用现状以及土地制度创新和存在的问题，提出了在一段时期内建立以土地为中心的股份合作制策略，进而介绍了以土地为中心的股份合作制的具体实施办法。以促进万州土地合理利用和农业产业化的发展。

关键词：土地制度 创新 股份合作制

党的十一届三中全会以后，我国实行以家庭联产承包为主、统分结合、双层经营的制度，经过20多年的改革与发展，农民基本解决了温饱问题，农村生产力获得了长足的发展。但随着我国经济形势的变化，为了进一步提高土地的效率，加快农村持续发展，有必要深化农村土地制度改革，以适应农村经济发展的需要。

一、万州农村土地制度和土地合理利用现状

万州农业以山坡地为主，有少量地平坝，地块之间地质量级差较大。因此，各村民小组在分配承包土地时，往往是家家户户各种等级地土地部分一小块，整块土地被人为分割开来，经营更加分散，大多数田地耕种连畜力也不用，只用人力，耕作和收获方式出现倒退，使得简单的土地集中和规模化经营受到诸多限制。农地在均分地情况下，据调查，在万州人均土地只有0.76亩，而且一般被分为2－3块，小地块地经营不仅要求较高地劳动成本而且效率低下，规模不经济。同时，农民本身使用土地过程中存在着随意性，使土地的生产率降低，保护土地的意识淡薄，土地被抛荒、严重破坏、被随意征用等情况是有发生。国家规定的“土地承包权30年不变”在地方的执行过程中由于本地的短期行为和迁就农民而没有得到切实执行。

在万州城镇化和移民过程中，农用土地越来越少，且较富裕的土地都被征用用于基础设施建设和城镇化和农业产业化中的企业建设，使农业用地少且贫瘠。在农村，土地的耕作人员主要是妇女和老人，外出打工成为农民收入的主要部分，土地收入呈现负数，只有一部分专业户生产的农民承包大块土地。另外，一些企业的基地建设要求有一批较好的土地和劳动力，但是，土地基础设施的不配套使基地本身的成本增加，企业利润下降，企业在政府压力下又不得不加强土地建设，引起农民和企业的双重不满。

因此，现行的土地所有制严重制约着万州农业的集约化经营和农业劳动生产率的提高，制约着农村居民向城市和二、三产业的转移。

二、农业产业化中万州土地制度创新的现状和存在的问题

目前万州和土地经营权流转制度创新的水平尚较低，主要有 4种运行方式。一是较为规范的协议流转。即：农户将其承包土地通过政府以收取土地资金的方式转让给开发商进行经营，双方有较为完善的书面合同与协议，并在乡（镇）土地承包管理部门进行了登记备案。二是农户之间的私下转让，双方未形成规范的书面合同，大多以口头协议的方式，也未到乡 （镇）土地承包管理部门进行登记备案。三是农户之间的代种代耕，农户之间转让土地并不收取土地出让金，而是由使用土地的农户为出让土地的农户代交各种农业税费。四是依托基地建设，“公司＋基地＋农户”，但这种方式还只是处于萌芽状态，而且不规范。总之，以上模式都是较低级的、不规范的，是农民对现在土地制度不满意而又无奈的一种选择。

经分析，当前万州区和土地经营化流转制度创新中存在的薄弱环节，表现在以下三个方面：一是部分领导认识不到位，缺乏积极的行政引导，致使土地流转很大程度上存在无序运作，并且移民任务也牵扯了较大精力。二是市、区两级政府均未出台有关土地流转的实施细则，只是在规划各种基地和农业科技园时，有一些临时性地规定，但由于无规范性文件，土地流转就缺乏政策、法规方面的保障，基层党委、政府操作土地流转存在着政策上的“盲区”， 给私自转包、转让、置换土地提供了可乘之机。三是乡（镇）土地承包管理机构不健全，大多数乡镇未建立农业承包合同仲裁委员会，对合同纠纷不能及时调解。四是存在体制上的约束。目前城乡分割的二元结构还未根本转变，不利于土地流转。农民即使转移到城镇从事二、三产业、但在子女就学、社会保障等方面也存在事实上的城乡差别，加上延长土地承包期工作才结束，一些基层干部和农户求稳怕变，也在一定程度上制约了土地的流转。

三、农业产业化过程中的土地制度创新

根据万州农村实际和中国其它地方的成功经验，我们认为在一段时期内建立以土地为中心的股份合作制是切实可行并能促进万州土地合理利用和农业产业化的发展的。

(一)必要性

1.以上事实说明在农村发展的过程中，原来的家庭联产承包责任制，土地家庭个体经营，使万州农村经济发展受到限制。

2．万州农业产业化的发展要求有与之对应的土地制度完善。

3.股份合作制可以较好地解决农村中土地的保障和经济功能的结合。

（二）可能性

1.以土地为中心的股份合作制被其它地方成功实行有经验可以借鉴。

2.农民本身在农业产业化的发展中认识到市场经济的规律，他们要求有适合本地的新的土地制度。

3.政府在农业产业化中在探索性进行完善现有的土地制度。

4.中国已于2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》，在该法中，强调、明确了农民土地承包经营权的流转，规定了该流转权包括继承、收益、做股、转包、出租、互换、转让等权利及方式。

（三）实施步骤

农民集体以土地使用权入股给集体（村小组或村集体），然后由集体再入股到乡（镇）或更高级的特定组织，由这个特定组织运作入股土地并以固定的报酬返还给集体，集体再将所得的部分分配给入股的农民。如原先某集体N的农民N1、……、N[,x] 以承包的集体土地入股给本集体。本集体将农民入股土地打包后，以集体N 的名义再入股到特定的经济组织，特定的经济组织将各集体入股的土地， 经过一定的整理后，以出让、出租等形式将转让给用地者。

（四）土地流转过程中各主体的贡献和利益分配

1.农民以承包土地入股。农民的机会成本是：不能直接使用土地，在自己承包地上就业的机会失去了、土地的增值不能直接拿到、也不能直接收取地租。农民在分配中的所得，最少也不能低于现在直接经营土地的所得。如果低于这个额度，农民就没有入股的积极性。从目前各地的做法中看出这一点不难。

2.集体组织农民入股同时， 也将原先未承包的机动田入股，同时承担配合特定组织完成土地流转的社会保障工作和承担部分社会公益事业的责任，比如修路等。

3.特定经济组织将各集体入股土地集中起来，打破原先的边界划定，进行统一整理，一方面提高土地的价值，另一方面满足用地者对土地的需求。然后根据市场需求和社会发展规划，向市场推出地块，并通过交易实现其价值。特定组织既有行使政府职能的特点，也有企业行为的特点。

4.用地者可以是企业，进行基地建设，也可以是专业户进行大规模的农业项目，也可以是政府使用土地进行其它建设。用地者除维护土地的完整性和可持续利用性还要交纳土地使用费。

5.根据国外的经验，企业在用地中出钱，由社会组织承担起社会保障的责任，出路在于建立社会保障基金，具体由政府组织执行。而且政府还要对社区内的基础设施进行改善，以提高土地的价值和改善投资环境。

四、结论与讨论

集体土地股份合作制是集体土地使用权流转的一种形式，是家庭承包制基础上的完善，是处理土地供求矛盾和分配矛盾的一种好办法。集体土地股份合作制是一种制度创新，本身需要完善，同时需要相关配套措施。

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