谈农村养老保障中政府责任缺失现状

1. 城乡养老保障体制不统一 改革开放以来,我国城镇的养老保障制度经过努力已逐步完善。目前,更可靠、更安全、更平等的养老保障体系基本形成。而广大农村地区的养老保障问题虽有所关注但还没有引起足够的重视。城乡、工农之间养老保障的水平差距直接影响了养老保障的普惠性和一致性。这是因为,传统的二

元经济结构通过工农生产“剪刀差”等形式将相当部分农业剩余转移到工业,结果过多牺牲了农民的利益,削弱了农业资本积累、技术革新的实力,窒息了农业发展的后劲。农村经济基础的薄弱使得农村养老保障制度建设缺乏足够的财政支持,从而造成城乡养老保障水平差距过大。

城乡养老保障体系是相对独立又相互联系的,城镇的养老保障水平相对较高,服务较为完善;而在农村这方面的情况则恰恰相反,二者之间有较大的保障差异。在财力来源、保障内容和范围等方面二者均自成体系、互不影响。如果要从水平较低的农村养老保障进入水平较高城镇养老保障,必须要跨越“农转非”等一系列制度障碍。但是随着经济的发展和户籍制度改革的深入,城乡养老保障体系之间的差距将会慢慢缩小,最终达到发展水平协调一致。

我国现行农村养老保险制度的参保对象为20岁到60岁的农村居民,60岁以上的居民是被排除在外的。可是我国农村老龄化现象严重,截至2009年底,我国60岁以上的老年人口已经达到1.67亿,其中一亿以上的老年人口在农村。而且由于生活条件的进步,人口平均预期寿命超过73岁,老年空巢家庭将进一步增加,面临老龄化、高龄化、空巢期的同时发生,这些老年人的生活保障问题亟待解决。

城乡二元养老保障体系的形成与长期存在是与我国二元经济结构相联系的。可以说,二元养老保障体系的形成是我国工业化起步阶段的客观要求。最初形成的养老保障制度没有包含农民,除农民可凭借土地取得最基本的生存保障外,一个更为重要的原因在于这样的设计是为了保证为推进工业化提供稳定的原料、农产品与资金来源。二元养老保障体系在特定的时期内,使国家以极低的成本维持了农民的最基本生活,辅之以其他社会经济政策,农业积累被源源不断地转化成为推动工业化的资金和原料,从而保证了我国的工业得以迅速发展。然而,和计划经济体制相适应的一系列城乡分割的政策安排却导致二元社会格局的凝固化,使二元经济结构的转型过程大大延长,并由此导致了养老保障二元化的长期存在。这与我国当前建设和谐社会],促进社会全面协调发展的新形势极不相符,对农村经济和社会发展的负面影响也日益突出。

2. 现行法律法规不健全

以国家法律保证强制实施是社会保障制度的基本特征之一,农村养老保障制度的顺利实施也必然以国家立法为保证。但是,长期以来,我国在农村社会保障方面缺乏法律保障,到目前为止我国还没有一部单独的农村养老法。法律制度的缺失给农村养老保障建设带来一系列的问题,如保障对象不明确,保障资金来源不稳定,保障标准不一致,保障管理的随意性和盲目性等。

法律是农村养老保障实施的基础和可靠保障,西方各国社会保障制度包括养老保障制度和医疗保障制度的制定和实施都是以立法的形式表现出来的,无论是1601年英国制定的《济贫法》,1889年颁布的《养老·残疾·死亡保险法》以及1935年美国制定实施的《社会保障法案》等,都使得这些国家社会保障工作走上法制化和强制化轨道。然而,由于各种复杂的原因,我国农村的养老保障工作之所以进展不力,法律责任很难得到真正的落实,其中一个重要的原因就是立法工作相对滞后。

首先,缺乏正式的家庭养老保障法。长期以来,家庭养老被人们普遍认为是一种道德约束行为,对于家庭养老的良好表现可以得到赞扬但缺少法律的认同,这样就难以以法律的形式加以宣传和普及。相反,对于家庭养老的反面行为也只能受到道德和舆论的谴责,而无法得到法律的制裁而减少这种不良行为的再次发生。

其次,缺乏专门的农村社会养老保险法。立法工作对农村整个社会保障体系的建立和完善都具有促进作用,农村社会养老保险工作虽然进行了十几年的探索,但一直没有得到法律的规范和保障。目前我国农村社会养老保险立法比较缓慢,中央立法机关尚未出台一部综合性的农村社会养老保险法来规范和发展农村社会养老保险事业。《社会保险法(草案)》仅仅是提出了国家要逐步建立和完善农村居民基本养老保险制度,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也只是政府机关的行政性法规,而不是由立法机 关颁布的法律规定。尽管我国已出台了几部相关法律法规,如《老年人权益保障法》、《农村五保户供养工程条例》等,但由于其针对的调整对象和保障范围的特定性,及较低的层次性,没有较高的法律效力和强制力度,不能从根本上解决农村社会养老保障问题。 3. 政府财力投入不足 近年来,城镇

职工养老金的政府投入和国家财政补助总额近三千亿,但占人口总数60%的农村居民的养老金投入力度及其有限,只有城市的10%左右,人均保障额差距非常大。即使按现在较低的水平,每人每年660块钱的基础养老金,如果覆盖到全国,也要支付将近700亿的资金,而且老年人口是不断增长的。

政府财政对农村养老保障投入不足主要表现在两个方面:第一,政府财力偏向,养老保障资金的投入分配不均,存在重城市而轻农村的现象。第二,虽然政府财政资金的投入增加了,但其增长速度滞后于当前农村居民生活水平普遍提高的状况。近年来,国家虽然加大了对农村养老保障的投入,可是相对于物价上涨的速度而言,每人每月55块钱的基本养老金确实太低,其保障水平与农村生产力发展和各方面承 受能力不相适应。此外,未纳入保障的农村人口还很多,所以农村的养老金水平总体上是必然要提高的。

国家在城镇养老保障方面负担沉重,但不能因此忽略农村居民的养老保障,城乡差距和国家财力有限都影响了城乡一体的养老保障制度建设。国家财力的快速增长表明政府承受能力在增强,循序渐进的推进农村居民养老保障制度建设应当放在重要位置。只为农村居民提供养老金是不够的,政府对于农村老年人生活服务的需求未加以足够重视,没有考虑到养老制度的可持续性和如何更好的满足老年人保障的需求。只有通过政府投入的加大和农民参加养老保险来使农民年老以后有可靠的经济保障,加上基本均等的老年服务,农村

老年人的后顾之忧才能得以解决。

我国农村养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持,明确了个人、集体和国家三者的责任,突出自我保障为主的原则。过分强调个人责任,个人交纳是主要部分,但是农民的经济收入并不宽裕,国家资金投入的减少势必会造成资金来源的不足。政府作为推动农村养老保障的责任者,必须为农村养老保障制度的形成和运行提供资金。但是目前的现状是,农民因为交不起资金而无法参加政府为他们提供的养老保障制度,成为社会中的弱势群体。即使当地政府为之建立了一些保障模式,也由于没有持久的资金支持,大部分最终以农民“退保”而终结,政府无力顾及规模如此巨大的农民群体。由于农村养老保险工作无法可依、无章可循,使得在资金投入、使用和管理上都存在着一定的风险。资金缺乏的主要原因之一就是政府的财政转移支付不到位。首先,每年中央政府由于受到财力所限和城乡二元体制局限的影响,财政转移支付的力度难以保证均等性,因此往往忽略农民社会保障的建设。其次,我国的财政体制仅仅明确了中央政府和省级政府之间的转移支付制度,省和省以下的转移支付制度尚未完全建立。而县以及县以下的乡镇政府作为建立农民养老保障的直接责任者,其财政转移支付的力度普遍不足。

4. 政府管理监督不规范,组织引导不到位

4.1 管理监督机制不规范

农村养老保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作,既有商业保险的技术难度,又有依法实施的政策难度,因而对管理水平的要求很高。但在我国农村养老保障实践中的现状却不容乐观。各级劳动和社会养老保障部门既是管理机构也是其监督机构,既要负责对当地农村养老保险基金的征缴、管理和发放,又要对自身管理行为进行监督。在这种监管不分的情况下,不仅会使部门成本较高,效率低下,而且也不利于监督,从而管理和监督都难以达到理想的效果。地方的民政直接受制于当地的政府,因此会出现当政府出现资金周转或有建设项目缺少资金时,会要求动用农村社会养老保障基金,后期又不能及时补充到位。在这样征收状况和管理条件下根本无法保证基金的安全性。

监督管理是保障农村养老保障工作得以顺利进行和达到预期效果的重要手段,只有严格的监督管理,各个环节才能效衔接,在错误刚开始阶段就及时得到纠正,从而保证下面环节的正常运行,使有限的资源得到最大的收益。由于农村养老保障工作立法滞后,没有形成一套完整的法律体系,使得农村养老工作无法得到法律的保障,所以在开展工作时只能依靠行政手段进行管理,在制定和执行政策中普遍存在随意性。检查监督力度不足、管理机制不够完善 ,使得农村养老保障基金的管理缺乏明确的制度约束,国家投入资金的有限导致资金短缺,阻碍了基金的增值保值。此外,在基金的投放中还存在着经费被挪用和非法占用等现象,基金安全得不到很好的保障。这些都在一定程度上影响了农村养老保障政策的贯彻执行。 4.2 政府组织引导不到位 我国城镇养老保障

制度借鉴了国外社会保障制度较成熟国家的经验,其发展日趋完善。政府在财政拨款后只是给予监督和指导,进行宏观控制,而诸多运营管理上的细节工作,都是由民间组织和社会团体完成的。但农村相关制度的发展因其经济基础薄弱等限制,没有能力建立相关组织来表达自己的利益。同时,政府也没有在相关方面进行引导,使之建立相关团体来帮助农村居民在缺乏养老保障的情况下维护自身的权利。农村居民自身限制和政府责任上的缺失可以说是农村养老保障体系建设受阻的又一重要原因,如果政府能帮助建立专门的以组织来代表农村居民的利益,去疏通政府和农民间问题沟通、协商的渠道,切实做到农村居民养老利益和要求有保障,那么农村养老保障问题一定会有较大的进步和完善。

参考文献:

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