试论宅基地使用权流转模式探析

论文摘要：宅基地使用权是农民的一项住宅保障性权利，为了保障农民的生存利益，现行法律严格限制其流转。而宅基地使用权作为一项用益物权，从法理上讲可以自由流转而不受干涉，土地资源的优化配置和集约化利用也需要其流转。天津“宅基地换房”是宅基地使用权流转的一种有益尝试，解决了小城镇建设的土地与资金问题，推动了小城镇建设步伐，改善了农民的生活条件，有利于实现城乡一体化。但这种模式在推行过程中必须注意农民利益的保护，处理好农民的生活与就业问题。

论文关键词：宅基地使用权；流转；宅基地换房

一、宅基地使用权流转规制概述

宅基地使用权是以建造住宅及其附属设施为目的，对集体所有土地进行占有和使用的权利。①宅基地使用权是农民以集体经济组织成员身份无偿取得的，可以无期限使用，是农民的住宅保障性权利。

一个好的资源权利的制度设计可以优化资源配置，使资源得到充分高效利用。宅基地使用权是一项农村土地资源权利，事关我国九亿农民的生存利益，它应该按照怎样的程序取得，又应该按照怎样的规则去行使都是立法者慎重考虑的问题。我国《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。由此可以看出宅基地使用权流转原则上不被允许，农民如果没有其他房屋，宅基地一旦流转则意味着失去了生存的保障。之后国务院为了加强房地产市场的宏观调控，防止农村宅基地使用权变相流转，建设小产权房，多次出台法规、政策强化对宅基地使用权流转的限制。

宅基地使用权能否流转在法学界一直争论很大，一部分学者支持立法者的观点，认为宅基地使用权是农民的生存保障，如果允许其自由流转很可能会导致农民流离失所，影响农村社会安定；另一部分学者认为宅基地使用权自由流转不仅可以体现宅基地的土地价值，给农民带来巨大的经济利益，也可以促使有限土地资源的高效利用，避免宅基地的闲置和浪费。尽管《物权法》将宅基地使用权定性为用益物权，但有关宅基地使用权流转适用《土地管理法》等法律，没有新的突破。如果说宅基地使用权是一项用益物权，那么按照物权理论，宅基地使用权人可以根据自己的意愿和需要处分这项权利而不受任何干涉。而实际上随着城市建设用地的越来越紧张，解禁农村宅基地使用权流转的呼声越来越高，所以近些年来一些地方对宅基地使用权流转进行了有益探索，既有广东的宅基地入市，也有天津华明镇的宅基地换房，还有成都的灾后住房联建等。其中天津华明镇的宅基地换房与小城镇建设相结合，以宅基地使用权流转解决小城镇建设的土地与资金问题，促进了农村土地资源集约化利用，提高了土地利用效率，是宅基地使用权流转的一种有效模式，华明镇因此入选为2010年上海世博会最佳实验区。下文将着力讨论这种宅基地使用权流转的新模式。

二、“宅基地换房”的基本情况

“宅基地换房”就是在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划设计和建设有特色、适于产业聚集和生态家居的新型小城镇。农民则以其宅基地，按照规定的置换条件换取小城镇中的一套住房，迁入小城镇居住。农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入用于小城镇建设。

天津华明镇宅基地换房主要做法是：从2005年开始华明镇政府首先对农民房屋进行普查、确权，然后由政府组织成立天津滨丽公司对新城镇建设进行选址、规划设计和建设，之后由农民自愿申请，如果一个村有90%以上农民同意换房，则由村委会与政府签订换房合同，最后按照一平米主房换一平米商品房，两平米附房换一平米商品房的标准置换。华明镇原有宅基地12071亩，而新建小城镇只需占地8427亩，换房后宅基地复耕，不仅可以实现耕地占补平衡，还可以节约出近四千亩土地出让用于商业开发，以土地出让收益支出新城镇建设费用，可以做到土地与资金的平衡。

三、“宅基地换房”的现实意义

总体来说，天津华明镇的宅基地换房是成功的，在符合国家耕地保护政策的前提下，让农村土地资源得到了优化利用，这不仅得到了国土资源部等部门的肯定，也引来了不少地方政府前来学习经验。“宅基地换房”的现实意义主要表现在以下几方面：

第一，加强了土地集约化利用，提高了土地利用效率，扩大了城市建设用地供给空间。经济的高速发展加剧了城市建设用地的供需矛盾，一些地方早已用完今后5年的土地指标。而为了保证农业生产的需要，必须坚守18亿亩耕地红线，严格限制耕地转化为建设用地。宅基地是农村建设用地的重要组成部分，不过大多没有经过整体规划，处于分散状态，并且随着越来越多的农民进城打工，定居城市，许多宅基地被闲置，甚至形成无人居住的“空心村”，土地资源浪费严重，利用效率低下。“宅基地换房”通过让农民集中到小城镇居住，将原有分散、闲置宅基地统一整理复耕，耕地占补平衡后，节约的土地置换成城市建设用地指标出让，既实现了农村土地的集约化和高效利用，也大了城市建设用地供给空间。

第二，改善了农民居住条件，有助于提高农民生活质量。在宅基地换房之前，由于经济能力的限制，农民自建房屋大多用材简单、设施简陋、质量较低。换房后的房屋是按照小城镇标准统一修建，设施齐全，质量较高。据介绍，已经修建好华明家园都是四层或者四层半的小高层，没有高层建筑，小区家园外便是新建的高速公路，交通便利。小区还有学校、文化中心、医疗服务中心等配套公共服务设施；小区绿化面积超过了国家标准，小区中心还有新月形人工湖，居住环境较为舒适；华明镇实现了小学的统一，农民子女上学都有校车接送。③生活条件有所改善，生活质量也有所提升，农民比较满意。

第三，为宅基地使用权流转探索出一条新的路径，有利于推进城乡一体化。宅基地是农民手中最为重要的财产权利，法律对宅基地使用权流转限制主要是出于对农民的特殊保护，担心农民为了眼前的利益失去生存的家园，但现代农民是理性的，完全有能力衡量自己行为的可行性，也会对自己的行为负责，没有其他住宅保障不会轻易流转宅基地。“资产的动态化是实现资产价值最有效的途径，限制集体建设用地使用权流转并使之静态化至少在经济上是低效率的财产管理方法。”“宅基地换房”是宅基地使用权流转的一种有益尝试，在保持耕地总量不变的前提下，将农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩，耕地占补平衡后，节约出的宅基地置换成城市建设用地指标出让，所获收益用于小城镇建设，有助于改善农民生活居住条件。“宅基地换房”为宅基地使用权流转探索了一条新的路径，宅基地的土地价值得以体现，增加了农民的财产，有助于缩小城乡差距，有利于推进城乡一体化。

四、“宅基地换房”存在的问题及其对策

“宅基地换房”在取得成效的同时也存在一些问题，突出表现在宅基地换房时宅基地使用权价值体现问题和置换后农民生活与就业问题。

首先，关于宅基地换房时宅基地使用权价值体现的问题，各有各的说法。政府方面认为宅基地换房政策是可行的，也是经过农民同意的，原有的宅基地和房屋估价4万元到5万元，到新建小城镇置换一套80平米的住宅，价值超过30万元，家庭财产增加了20多万，农民肯定是高兴的。而实际上一些农民并不满意换房，认为自己的土地利益严重受损。按照规定，主房是一比一置换，附房是一比二置换，院落空地不参与置换，这样置换下来，原本165?的宅基地房屋只能换到75?的商品房，按照规定的人均30?的标准，一个三口之家要补足到90?，其中就有15?需要按照600元/?的价格购买；而要再享受每户8?的优惠价购买，则一套98?的房子还需要另外花2.5万元，这还不算装修费；如果想住更大的面积，则要按照4000元-5000元/?的市场价购买，一些农民也因此无钱搬迁。这只是以房换房，不是以宅基地换房，宅基地使用权的土地价值没有在换房中体现。宅基地换房后，节约的宅基地将转换成城市建设用地出让，获得巨大的土地增值收益，而这部分收益归政府所有，无论是宅基地所有权人的农民集体还是使用权人的农民个人都没有分享到。其实“对宅基地换房存在不同理解的背后，是农民与地方政府之间就农村集体建设用地及其增值收益分配权的微弱博弈”。

笔者认为“宅基地换房”还处于宅基地使用权流转的探索阶段，换房标准和利益分配机制都还不成熟，有待改进。在换房标准上，宅基地换房过程中应当考虑农民原有宅基地的土地价值，因为农民以宅基地使用权来换取小城镇房屋，一旦实行置换则意味着农民失去了宅基地，也失去了居住的保障，所以在换房中，至少原有的宅基地使用权及其房屋与城市建设用地使用权及其房屋价值相当，对农民来说才公平。由于法律限制宅基地使用权流转，其价值估量可能有一些困难，建议可以参照同区位、同质地的城市建设用地市场价值对宅地基使用权价值估量。在利益分配机制上，宅基地流转收益不能由政府独占，农民集体和农民作为宅基地所有权人和使用权人都是有权分享土地流转收益的，而且应该占有大部分，政府可以获得为换房以及公共设施建设所作出的投入。

其次，关于宅基地换房后农民生活与就业问题，有不少农民反映宅基地换房让农民住进楼房，看似居住条件改善了，交通也方便了，但是农民习惯了农村低成本的生活方式，城市生活的物业管理费、水电费、燃气费、垃圾处理费等费用的支出让农民感到生活的压力，生活的幸福感并没有提升。换房之后，虽然政府为解决农民的就业，提供了免费的技能培训，还在工业园区安排就业岗位，但是对于大半辈子生活在农村的农民来说，大多数人只有种田种地的技能，他们就业观念陈旧，接受新技能的能力差，大多无法重新找过合适的工作岗位，所以在一些地方，无事可做的农民成天在小区茶园喝茶、聊天或者打麻将。

“宅基地换房”不只是房屋交换那么简单，更要解决好换房后农民的生活和就业问题。换房后农民生产生活必然会有不适应，政府应当做的是尽快让农民融入城市生活。结合实际情况，政府可以补贴一些费用平衡生活成本的增加，加大对农民就业技能的培训，多提供一些简单易学的技能培训课程，在引进二、三产业项目时多考虑农民的就业技能限度，增加适合农民的就业岗位等。同时要做好失地农民的社会保障工作，为农民提供养老保险、失业保险，医疗保险和最低生活保障。

五、结语

“宅基地换房”是新时期对宅基地使用权的一种探索，在优化利用土地资源，提高土地利用效率方面取得了很大成效，在农村土地集约化利用的同时增加了城市用地的供给空间。但是必须尊重农民意愿，不可强制推行，应当注重农民利益的保护。目前宅基地换房还只是地方政策，尚未上升为一种法律制度，相信当“宅基地换房”模式逐步完善时，完全可以成为宅基地使用权流转的一种方式，为法律放开宅基地使用权流转限制奠定基础。