浅析日本湿地保护立法及其对南沙湿地生态公园的启示

日本为世界上发展生态旅游最为成熟的国家之一，由于其为岛国，因此其湿地多为滨海湿地，与南沙湿地类型类似，在湿地立法保护上，其通过注重民众参与度；基本上由学者和地方代表组成审查机关；制定法规依法引导当地的综合治理等措施来进行湿地保护。如何对湿地进行保护，推进湿地的立法，已成为我国现今非常热门的话题，日本湿地保护立法的一些经验值得借鉴。

日本；湿地保护立法；南沙湿地生态公园

2002年被联合国选定为生态旅游年，此举掀起了生态旅游一个新的高潮，生态旅游为当今世界旅游业在可持续发展的大背景下，发展的新思路和新方向。虽日本于1990年左右才提出生态旅游，但毋庸置疑，其通过多年的不断实践、调研、整合，综合政府的力量，其已成为世界上生态旅游发展较为成熟的国家，其中最具代表性的为《生态推进法》的颁布与实施。

湿地的保护与开发为生态旅游的一个重要组成部分，日本为岛国，因此即便内陆湖泊也有延伸至海洋的部分，故其湿地通常多为滨海湿地。日本的湿地消失速度极快，湿地保护刻不容缓，其特点是制定法律的同时，日本社会组织发挥了重要作用。毫无疑问，总结日本湿地立法保护的经验和做法对南沙湿地生态公园——广州市最后一片大面积滨海湿地，具有一定的借鉴作用。

一、日本湿地的定义和现状

1. 概念

日本将湿地定义为：湿地的重要特征首先是潮湿；第二是地下水位；第三至少在一年

的某段时间内，土壤处于饱和状态。此定义强调土壤和水分，没有提到植被。

2. 日本湿地公园的类型

日本的湿地公园类型大致包括如下两种：

（1）自然湿地公园：该类湿地公园的生态系统自然演替，人类干扰程度微小，多在湿地自然保护区基础上发展起来。如日本北海道的钏路湿地公园等。

（2）以湿地特色旅游为主的湿地公园：该类型湿地公园为根据当地湿地自然条件和国内外旅游市场需要，以展示湿地结构、功能、类型为基础，以湿地科研技术为依托，集参与性、知识性、娱乐性、科学性为一体的湿地公园。如东京湾的野鸟公园、箱根湿地公园等。

3. 日本湿地保护立法的现状

日本于2003年提出“观光立国”的国策，将旅游业的发展视为一种国家行为，而旅游

业发展的基础则离不开对资源的保护。日本是个极度重视自然资源保护的国家，其国内虽尚无一部专门针对湿地保护的综合立法，但已有相对一部分法律针对相关的湿地保护，如《自然保护法律》、《鸟兽保护及狩猎法》、《频临野生动植物保护法》、《河川法》等法律为针对湿地生态系统中单项自然资源或特定保护区域的立法，《水污染控制法》、《湖泊水质保护特别措施法》、《渔业法》等则针对影响湿地保护的生产、开发活动的管制，此外，公害救济法和污染控制法对湿地保护也具有法律效力。

（1）注重民众参与度

在日本的湿地保护体制中，十分重视与积极调动民众的力量，其依靠的不仅仅是国家的

力量，更重视当地居民的参与，如《自然环境保护法》中的意见征询制度和听证会制度。又如滋贺县政府启发民众参加琵琶湖环境的自觉性，倡导“琵琶湖与人共生”的基本理念，组织其参与保护琵琶湖的各种活动。

日本政府在对湿地进行保护的过程中，尊重民众的自主性，在合理分配任务的基础上，促进民众与政府的信息交流、相互协作，充分发挥个人、地方居民、企业、行政机关、研究单位等各个主体间的特性，相互合作，共同保护湿地。

（2）基本上由学者和地方代表组成审查机关

虽日本民间认为，审查机关存在太多权限，为政府办事的目的过于明显，希望能够加大

地方自治体的管辖权，但当政府和当地人民团体在建设公共设施项目的意见上存在分歧时，由第三者审查机关出面调查孰是孰非，也不失为一个适当的方法。

（3）制定法规依法引导当地的综合治理

各地方部门因地制宜的制定适合当地湿地保护的法规，如前已述及的琵琶湖，06年末，

滋贺县政府在原有立法的基础上先后制定了一系列的法规和条例，对琵琶湖周围地区的生活污水和工业废水排放、湖泊与河流的堤防建设等做了明确的具体规定，使各项治理工作有章可循。通过此举，及之前地方部门制定的相关法规，到2020年琵琶湖水质可恢复至20世纪70年代水平；到2050年，可恢复至20世纪60年代的水平。

二、南沙湿地生态公园保护立法现存问题

现今中国关于湿地的新闻报道，屡现诸如此类的字眼：“XX湿地日趋萎缩，保护无法

可依”，不难看出，湿地的保护立法在中国已经是非常迫切的一个问题。

南沙湿地位于广州市的南端，地理位置优越，被称为广州的“城市之肾”，其旅游定位为生态旅游，游客多为珠三角一带每天生活在钢筋水泥里的城里人，综合上文所述，发展生态旅游的基础为保护湿地资源，尤其在湿地资源快速退化的现今，关于南沙湿地生态公园的保护立法现在以下两大问题：

1.缺乏专门的湿地立法

首先，我国没有一部完全关于湿地专项保护的立法，这使得各地方的相关法律法规缺乏国家统一立法的指导，犹如群龙无首。

其次，虽我国某些地区颁布了湿地保护的地方法规和实施细则，但仍然存在诸多不足，如重视法律义务、轻视法律权利；主观性规定居多、客观性规定欠缺等等。

最后，虽《广东省环保规划纲要》特别将南沙确定为“生态脆弱区”、“环境敏感区”，但南沙湿地并没有专门的立法保护，只是靠诸如“生态优先”这样的原则指导湿地的保护与发展，是远远不够的。

2.缺少公众参与制度

公众参与可以粗略地划分为当地居民参与、当地社区参与和非政府组织参与。目前，

我国湿地的法律保护主要依靠的是政府的力量，而不是像国外发达国家依靠居民、社区和非政府组织。例如笔者与2013年1月26日中午12点正登陆在南沙湿地公园的主页

（.cn）可见，其“专家献计”的版块，最后更新时间为2011年5月11日，并且专家门所发表的文章都不是专门针对南沙湿地的；同时，笔者在相同的时间登入主页内的“会员天地”版块进行搜寻，希望获得公众参与的相关信息，但笔者同样发现会员最后发表留言的日期是2011年10月5日，从参与的内容不难看出，目前南沙湿地公园的公众参与主要倾向于基础级得科普教育，尚未让公众触及湿地保护的事前决策、事中观察及事后监督中。

三、对南沙湿地生态公园保护的启示

1.因地制宜制定地方湿地保护法规

日本国内的湿地均按照地方特色制定具有当地特色的保护法规，南沙湿地生态公园可

参考这一经验，南沙区与广州番禺、顺德等市相临，皆处于珠三角，湿地连为一体，因此，其保护与珠三角的湿地保护也存在割舍不了的相互关系，南沙湿地生态公园因根据此地域特色因地制宜制定地方保护法规，同时，国家也应尽快将湿地保护立法提出日程，对各地的湿地地方保护法规做出指导。

2.加大公众参与度

日本的湿地保护体制中，充分尊重民众的自主性，个人、地方居民、企业、行政机关、

研究单位等相互协作，共同保护湿地。该经验十分适用于南沙湿地生态公园，笔者前文已述，南沙湿地生态公园的公众参与度非常低，因此，如何在立法保护的同时，加大民众、专家学者的参与意识为南沙湿地生态公园日后值得深思的重要课题。

（作者单位：广东外语外贸大学南国商学院）