城市土地整理浅议

目前,土地整理已经成为实现耕地总量动态平衡、集约利用土地、实现可持续发展的重要措施,近几年在我国的推广也很快。但目前土地整理主要集中在农用地的整理上,侧重于耕地的动态平衡,而对城市土地的整理还很不够,这不仅降低了土地整理的整体效益,还限制了土地整理的持久发展。城市土地整理和农用地整理同是土地整理的重要内容。做好城市土地整理,有利于缓解耕地减少对农用地整理的压力。

一、城市土地整理的内容

城市土地整理,可以认为是利用各种技术手段,在既定的城市空间范围内,改善城市土地利用环境,消除城市土地利用中对社会经济可持续发展起制约和限制作用的因素,并且根据各类用地要求,调整用地结构,促进土地利用的有序化和集约化,促进土地配置效率和使用效率的提高,最终提高其经济承载力。

其目的可概括为两点:一是改善城市本身的土地生态环境,实现可持续发展;二是提高经济承载力,提高土地收益率。城市土地整理应按照美化环境、便捷交通、突出土地适用性、提高经济承载力等原则进行。由此对应的城市整理的内容主要为:拆建危旧住宅,改造旧城;对企业土地资产重组,归并企业用地;对闲置地的开发和权属调整;优化用地结构,增加优势区位用地;治理城市污染地。

二、我国城市土地整理中存在的问题

我国的城市土地整理和农地整理相比,起步更晚,又由于重视程度不够,经验不足,从而存在许多亟待解决的问题。

1.城市土地整理的主要对象只局限于城市中的未利用地和空闲地

土地储备制度有利于盘活城市存量土地,从这一意义上说,土地储备是城市土地整理的途径之一,许多城市也把它作为土地整理的重要途径。从全国情况来看,土地储备的范围多是城市未利用地和闲置土地,或者是企业改组、搬迁留下的空闲地。城市土地整理不只是盘活存量土地,更重要的是要调整用地结构,提高土地产出率,增加城市土地容量。

2.城市土地整理缺乏统一规划与管理

城市土地整理并不是一个独立体系,它同时受城市建设和耕地保护的影响。整理土地不能看到一片地就整理一片地,应从统筹全局的角度进行规划与管理,建议把城市土地整理规划纳入城市土地利用总体规划和城市总体规划中,将城市土地整理与城市土地利用总体规划和城市规划进行统一实施与管理。

3.城市土地整理缺少集约利用合理度的指导

城市土地整理的目的就是实现城市土地的集约利用,因此城市土地整理以城市土地集约利用为标准。但目前城市土地集约利用的研究大都只是停留在集约利用的意义、途径等定性问题方面,对城市土地集约利用的合理度的定量研究却甚少,即使对城市土地利用水平做出评价也难以衡量是否达到集约利用的合理度水平。缺乏城市土地集约利用合理度的指导,就无从评价城市土地整理的潜力,无法制定土地整理规划。因此应着手制定适应不同城市的土地集约利用评价指标体系和各指标集的合理值,以满足城市土地整理的需求。

三、我国城市土地整理的重点是小城镇

土地整理,资金要先行。目前各地区对城市土地整理的投入普遍较少。由于资金问题,对城市土地整理不能遍地开花,应该有轻有重。笔者认为当前我国城市土地整理的重点应是小城镇。

近几年来,我国的小城镇在“大力发展小城镇”的城市发展方针的影响下发展迅速。但这个过程还处在以粗放经营为特征的外延式扩展阶段,其土地利用活动具有盲目性,小城镇建设缺乏理性,缺乏体系规划,存在许多问题。小城镇轰轰烈烈的发展只是小城镇数量和用地规模的急剧增加,占用大量耕地。而城镇的土地利用结构极不合理,用地分散,土地利用率低,利用不集约。与大中城市相比,小城镇的城市土地整理潜力巨大。

整理小城镇土地应注意把握以下几个关键问题:

1.认真审查小城镇的建设规模

我国小城镇体系的建设还远不完善,小城镇的设立带有一定的盲目性,它往往不是从区域经济整体出发,而是地方官员急功近利的体现,城镇人口规模普遍偏小,小城镇重复建设现象严重,产业结构趋同,集聚效益低下,生态环境恶化。笔者认为小城镇不宜“遍地开花”式的发展,应有适度规模,需加紧小城镇规模的定量研究,研究市政建设的经济规模,为大量小城市发展提供依据。

2.积极做好小城镇土地集约利用潜力评价

其实不只是小城镇土地整理要做好土地集约利用潜力评价,所有的城市土地整理都应做好土地集约利用潜力评价,因为城市土地整理是以土地集约利用为目标的。进行小城镇的土地集约利用评价,除了需要制定适合小城镇特点的集约利用评价指标集和指标集的合理度外,计算指标集的实际值也是一项技术要求很高的工作。

3.建立城市土地储备库和后备用地储备库

参考城市土地集约利用潜力评价结果,将集约利用率差的存量土地存入在城市土地储备库中,将城镇周围不宜耕作的农用地存入后备用地储备库,作为日后城镇高集约利用后的城镇扩张用地。根据城镇在当前与今后的社会经济条件下的用地需要,合理配置城镇用地,调整用地结构,实现小城镇健康稳步发展。