对中国政策性金融市场化的重新审视

【摘要】中国政策性银行市场化形成了综合性开发性金融模式，它具有多元功能并存的特征。本文从经济学、金融学、财政学、法学等学科出发，对中国政策性银行市场化进行重新审视，揭示了其多重内涵、发展模式和优化路径。

【关键词】政策性金融 综合开发性金融 市场化

一、引言

中国政策性金融市场化问题是一个极其重要的基础性金融问题。国内一些学者对此进行了较为充分的研究，从实务角度的分析如石汝杰（1998）认为，农业政策性银行要建立市场化、多元化的筹资体系；马尽悦（2001）分析了粮食市场化对农业政策性银行的影响与对策；余浩宇（2003）分析了粮食流通体制改革对农业政策性银行的影响；黎兆蕻、许革伟（2012）分析了利率市场化对农业发展银行的影响。从理论角度的分析如史美琪、郭小夏（2004）对我国政策性银行市场化行为的表现形式、产生机理、国际经验与合理评价；李静（2004）设计了农发行市场化运作程度的指标体系；程建伟（2006）从准公共产品和混业经营的角度进行分析了政策性银行的市场化运作。这些研究从不同角度进行了分析，但忽视了中国开发性金融理论和实践的存在，没有将开发性金融纳入到政策性银行市场化的体系中来，这种彼此分割的研究方式影响了中国政策性银行市场化理论体系的最终形成。

目前，中国政策性银行市场化实践出现了综合性开发性的金融特征，中国开发性金融理论已经形成，这些为人们重新理解相关问题提供了条件。本文尝试从综合性开发性金融视角对政策性银行市场化进行研究，分析政策性银行市场化的经济学内涵、金融学内涵、财政学和法学内涵，并提出综合性开发性金融的合理性和多种优化路径。

二、综合性开发性金融的形成、含义及特征

（一）综合性开发性金融的形成

中国政策性银行市场化经历了四个阶段。第一阶段在1994～1998年之间，属于早期的政策性银行市场化探索阶段。这一阶段的中国政策性银行经营绩效普遍较差，积累了大量不良资产，而且出现了政策性银行越界经营商业性业务的现象，一度遭到大型商业银行的非议。第二阶段是在1998年～2004年，是政策性银行市场化改革加快的阶段。主要围绕不良贷款展开的信贷改革，从内部管理到外部管理，都进行了大胆的尝试。在2002年左右，中国政策性银行逐渐摸索以债券市场融资逐渐取代了财政和中央银行贷款融资，形成了金融债为主的市场化筹资，此后这种方法沿袭至今。第三阶段是在2004年到2006年，中国国家开发银行提出了开发性金融理论，并使之付诸实践，取得了良好的市场绩效和社会绩效。这一阶段的国开行主要以政策性开发性金融机构而存在。第四阶段是2007年至今，国家开发银行正式转型为商业性银行，令2家银行保持政策性银行身份不变。按照这种思路，国家开发银行在推进商业化方面越来越像商业银行。2008年世界金融危机和欧债危机，国开行中长期贷款在以市场化方式帮助企业应对金融危机和政府宏观调控政策方面发挥了重要作用。

综上所述，政策性银行商业化转型的不彻底性促使其形成为综合性开发性金融，具备政策性金融、开发性金融和商业性金融功能并存的综合性特征。

（二）综合性开发性金融的含义和特征

1.综合性开发性金融的含义。所谓综合性的开发性金融，是在中国政策性银行市场化后形成的、以开发性金融形式存在的、综合性和特殊性相结合的金融形态，它不只具有政策性金融的基本形式和功能，而且同时具备政策性和商业性的复合功能，它不仅包含政策性银行市场化自身纵向演化，而且包含一国包括财政金融体制环境下政策性银行面临的多重利益博弈，是特定条件下政策性银行市场化选择的结果。我们认为，中国政策性银行具有这种综合性开发性金融特征。

2.综合性开发性金融的特征。第一，时间维度的纵向功能演进多样性。从时间维度考察，在政策性银行市场化的进程中，政策性银行的形态和功能往往会出现纵向演化的特征，不同阶段出现了不同的基本形态：一般性的政策性金融、政策性的开发性金融、商业性开发性金融、一般性商业性金融。中国的政策性银行市场化也不例外。第二，空间维度横向功能分布多元化。从空间维度考察，横向多功能存在。上世纪90年代，中国城市基础设施建设属于瓶颈领域，国开行最早进入，发挥出一般政策性银行的作用。随着国家城市化的加速发展，国开行开发性金融的作用日益显现，同时城市基础设施的成熟度日益提升，政策性银行的商业显现，相当多的商业性金融和国开行形成了一定程度的竞争，此时的国开行同时承担起政策性开发性金融和商业性开发性金融的功能。因此，我们认为，对综合性开发性金融，因地制宜分析，承认其在中国环境下所具有的相当程度合理性。第三，系统维度多元功能并存性。从时空综合的系统性维度考察，中国政策性银行市场化综合了政策性银行功能的基本功能，在同一时空下的多功能并存状态。2007年以来的国开行发展实践就是典型范例，在坚持政策、开发性金融功能和商业性转型背景下，国开行的多功能复合型特征并存显而易见。第四，形成原因的复杂性和特殊性。中国综合性政策性银行的形成具有复杂性和特殊性。一是特殊的法律和银行监管环境。中国传统上还没有完全形成依靠法律制度来规范银行运行，即便是商业银行法已经出台，但政策性银行市场化是在缺乏必要的专门政策性银行法律约束的情况下进行的。二是复杂的国家背景。转轨经济体制、中央集权的政府主导模式、国有为主的所有制经济、渐进性市场化改革等世界最大发展中国家的特质，决定了中国政策性银行市场化很大程度上受到中央政府决策、政策性银行自身决策和中国财政金融体制演化的影响。

三、对中国政策性银行市场化的重新审视

综合性开发性金融作为中国政策性银行市场化的结果，对政策性银行市场化本身有极大的启示作用。通过综合性开发性金融的多功能，折射出政策性银行市场化本身所具有的多重含义。本文通过经济学、金融学、财政学和法学等视角分析，对中国政策性银行市场化所表现的多功能进行较为全面的分析。

（一）从经济学视角的审视

微观经济学指出，由于信息不对称、垄断和公共产品等问题，市场失灵现象较为普遍，这正是政府干预理论的微观基础。而凯恩斯理论则开辟了政府干预宏观经济的理论基础。公共选择理论强调了政府失灵问题，指出了政府失灵的原因和负面作用。因此，政策性银行市场化意味着政策性银行相对于政府应该有所区别，政策性银行应该充分发挥其银行机制的作用，在支持政府政策性目标的同时，依靠资金风险控制机制制约政府可能出现的负面作用。

纵观中国政策性银行市场化的进程，正好验证了市场化在平衡市场失灵和政府失灵方面的主要作用。正如陈元（2012）所说，政策性银行是在政府和市场之间的寻求平衡。因此，我们认为，政策性银行市场化应该不仅是平衡政策性和商业性的途径，也是平衡市场失灵和政府失灵二者的重要手段和途径。

（二）从金融学视角的审视

1.政策性银行市场化应体现出“四性原则”。大多数情况下，政策性银行既是政府部门，也是银行部门，政策性银行机构具有市场和政府双重属性，其提供的金融产品自然应该具备准公共产品的特征，体现出政策性目标和盈利性目标的和谐统一。其一，政策性银行市场化具有明确的政策性目标作为前提。例如政策性银行无论怎么市场化，中国政策性银行不能脱离微观政策性意图而持续存在，应该对区域协调发展，城市化、新农村发展、中小企业发展、民生工程等是一些带有中长期意义的政策性重大问题重点支持。如1997年东南亚金融危机，政策性银行的主要任务是信贷方法的改革，消化大量的不良资产。2008年金融危机政策性银行的作用则是配合政府宏观调控政策。其二，政策性银行市场化基于其银行的根本属性，要求其必须按照银行商业化运行的原则运行。即既要贯彻商业性银行的安全性、流动性和盈利性的“三性原则”。又要政策性银行的市场化具有贯彻政策性目标的前提，因此，政策性银行市场化是“四性”原则的市场化。

2.政策性银行市场化体现出政策性金融体制演进的与时俱进。转轨国家的经济体制总是处于一种不断变化之中。因此，无论从宏观还是微观，政策性银行面临的外部环境都会处于一种相对变化之中，政策性银行市场化则是政策性银行主动适应金融体制及其演化的进程，它以更加动态地机制弥补金融体系缺陷，具有与时俱进的特点，是整个国家金融体制市场化发展的重要组成部分。

3.政策性银行市场化体现出金融市场资源的再配置。政策性银行市场化包括资金来源市场化和资金运用市场化，它同时体现在货币市场和证券市场以及其他金融市场等多个领域。从融资看，一方面，依托国家信用的支持，政策性银行可以通过债券市场发现金融债券进行融资，将大量的商业性资金转换为政策性资金，丰富了中长期信贷资源；另一方面，通过市场化融资，既推动了债券市场的发展和创新，又使政策性银行管理接受货币市场和债券市场的双重约束，推动了政策性银行和债券市场的互动发展。

4.政策性银行市场化体现出全面金融创新的过程。政策性银行市场化是其主动适应外部环境实施金融创新的过程。包括财政金融体制创新、金融市场体系创新、政策性金融机构服务创新、地方政府融资平台创新等。其中，金融机构体系创新包括发展地方性政策性金融；金融管理创新包括内部风险控制机制创新、政府投融资平台合作创新、商业性金融与政策性与金融的合作创新；金融工具创新包括基本金融工具创新和金融衍生品等。以国开行为例，各类金融创新不断出现。如三次信贷管理创新、政府投融资平台合作模式创新、积极引进德国微小贷款技术创新、参与债券市场金融产品创新、中非产业投资基金等金融创新均产生了较大的影响。

（三）从公共财政视角的审视

公共财政理论认为，为例克服市场失灵问题，政府的公共服务职能之一是完成基础设施建设、教育和军事等大量公共产品的提供。而政府是基于财政投融资体制来完成上述任务的，但是，财政收入的限制和财政投融资体制性缺陷往往是政府的公共财政资金的十分缺乏。单纯靠财政资金来完成大量的公共服务是不现实的，客观上需要有新的融资渠道对其进行支持。

显然，政策性银行可以帮助政府实现其政策性意图，政策性银行市场化则强调了政策性银行的相对独立性，强调了政策性银行和政府合作的基础是按照市场原则，这意味着，一方面，政策性银行绝不是政府的附属物，它具有相对的独立性，坚持信贷资金支持财政的市场化原则，可以规避信贷资金财政化的弊端；另一方面，政府也应主动减少对政策性的直接干预，建立起和政策性银行对接的市场化合作模式，让政府实际上成为政策性银行的一个关键客户而不是管理者。

（四）从法律视角的审视

中国政策性银行专门立法滞后具有双重效应。市场经济也是法制经济，这句话对于政策性银行及其市场化来说同样成立。实践中，中国政策性银行专门立法的缺失一直是中国政策性银行监管制度性缺陷，而且依靠商业性银行监管办法管理政策性银行也存在管理错位。在此情况下，政策性银行市场化的约束相对较小，日益出现越界行为，客观上有利于政策性银行的盈利性，却日益造成对一般性商业银行的不公平竞争，这是应该加以限制的。但是，法律也并非总是完美的，由于政策性业务往往具有模糊性和易变性，因此，法律调整往往滞后于实际业务的发展，所以依靠立法来调整政策性银行行为也具有局限性。相反，尽管中国政策性银行专门立法滞后，但是中国政策性银行市场化调整是通过强势的政府主导和政策性银行合作来完成，法律缺失实际上给出了政策性银行更大的可操作空间，只要政策性市场化业务拓展不影响到整个金融体系的公平竞争，政策性银行坚持市场化合作原则，这种市场化就可以推动政府行为的变化，这种市场化就可以理解为政策性金融在专门法律缺失下的一种市场自动适应机制。

四、主要结论

综上所述，我们对政策性银行市场化形成了较为完整的认识：第一，作为政策性银行市场化的结果，综合性开发性金融具有相当的合理性。第二，政策性银行市场化的内涵是多重的。第三，要不断优化市场化运行模式。一是要真正建立分账管理和分类监管系统。二是要理性对待分账管理存在技术性和制度性难题，任何一刀切的做法都不利于政策性银行的可持续发展。三是不断完善法律监管体系，坚持政策性银行专门立法。四是坚持创新性和适应性相结合。在适应中创新和在创新中完善；促使地方政府融资平台存量贷款管理风险控制和新增贷款创新融资安排创新相结合；应学习德国模式，开辟政策性银行与商业性银行的批发转零售合作模式，以分散过度集中的金融风险。五是尽快设计出相关的定量模型和政策性银行业务的进入和退出机制，分别为政策性银行市场化实践提供科学的评价工具和业务自动运行和调整机制。

参考文献

[1]史美琪，郭小夏.对我国政策性银行市场化行为的研究与思考[M].上海：上海综合经济，2004年第四期.

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[3]陈元.开发性金融的中国探索[M].北京：中信出版社，2012年9月第一版.

[4]李静.政策性银行的市场化运作研究综述[J].安徽：华东经济管理，2010年11月.

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基金项目：本研究属首都经济贸易大学博士生科研创新项目（编号：2010506）的一部分成果。

作者简介：闫江奇（1970-），男，河南平顶山人，首都经济贸易大学2010级金融学博士生，研究方向：政策性金融（含开发性金融）；金春（1969-），女，河北石家庄人，经济学博士，石家庄学院经济管理系教师，经济师，研究方向：传媒经济。